發(fā)改委主任徐紹史：健全宏觀調(diào)控體系

　　黨的十八屆三中全會是在我國改革進(jìn)入關(guān)鍵時期和攻堅階段召開的一次重要會議。會議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。健全宏觀調(diào)控體系是處理好政府和市場關(guān)系的重要舉措，是實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)、提高宏觀調(diào)控水平的重要制度性保障，對于加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、全面建成小康社會意義重大。

　　健全宏觀調(diào)控體系的必要性和重要性

　　完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本要求就是，既更加尊重市場規(guī)律、有效發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又更好發(fā)揮政府作用、有效避免市場失靈。緊緊抓住并用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，使我國經(jīng)濟(jì)實力和綜合國力再上一個大臺階，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，進(jìn)而實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，都對健全宏觀調(diào)控體系提出了新的更高的要求。

　　健全宏觀調(diào)控體系的共識不斷凝聚。黨的十四大提出我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。黨的十四屆三中全會提出的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制框架，把建立和健全宏觀調(diào)控體系作為五大支柱之一。經(jīng)過1993年至2002年的改革實踐，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，黨的十六屆三中全會提出完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的任務(wù)，把更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、健全宏觀調(diào)控體系作為重要內(nèi)容。黨的十八大提出加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，要求更大程度更廣范圍發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，完善宏觀調(diào)控體系。黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求�？梢姡�社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制包括發(fā)揮市場作用和加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控兩個不可分割的方面，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制就是要正確處理市場與政府、市場調(diào)節(jié)與宏觀調(diào)控的關(guān)系。實踐證明，市場配置資源是最有效的形式，但市場存在自發(fā)性、盲目性和滯后性，需要進(jìn)行宏觀調(diào)控；而宏觀調(diào)控不斷面臨新情況新問題，需要不斷健全宏觀調(diào)控體系。通過科學(xué)的宏觀調(diào)控，可以彌補(bǔ)市場失靈，消除壟斷，維護(hù)市場秩序；增加公共產(chǎn)品供給，形成公平合理分配格局，確保廣大群眾共享改革發(fā)展成果；及時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量基本平衡，熨平大的經(jīng)濟(jì)波動，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

　　健全宏觀調(diào)控體系具有豐富的實踐經(jīng)驗。改革開放以來，我們堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，不斷健全宏觀調(diào)控體系，調(diào)整完善宏觀經(jīng)濟(jì)政策，成功應(yīng)對了短缺經(jīng)濟(jì)條件下投資消費(fèi)雙膨脹導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)過熱和嚴(yán)重通貨膨脹、有效需求不足導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)下滑和通貨緊縮趨勢、亞洲金融危機(jī)和國際金融危機(jī)等造成的嚴(yán)重沖擊，以及重大疫情和嚴(yán)重自然災(zāi)害等重大突發(fā)事件，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，避免了經(jīng)濟(jì)大起大落，人民生活水平大幅提升，綜合國力和國際競爭力顯著增強(qiáng)，社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了新的歷史性成就。實踐證明，只有在發(fā)展現(xiàn)代市場體系的同時不斷健全宏觀調(diào)控體系、加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，才能有力地推動社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷向前邁進(jìn)。

　　新的國際國內(nèi)形勢對健全宏觀調(diào)控體系提出了新的要求。從國際看，世界經(jīng)濟(jì)政治格局正處于深度調(diào)整之中，需求不振的情況可能長期存在，科技大變革和新的產(chǎn)業(yè)仍在孕育之中，主要發(fā)達(dá)國家主權(quán)債務(wù)問題積重難返，全球投資貿(mào)易保護(hù)主義出現(xiàn)強(qiáng)化趨勢；發(fā)達(dá)國家重新重視實體經(jīng)濟(jì)，實施制造業(yè)回歸，圍繞市場、能源資源的爭奪和氣候環(huán)境等方面的斗爭更加激烈，影響國內(nèi)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的外部不確定因素顯著增加。從國內(nèi)看，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題仍然突出。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的任務(wù)更加艱巨，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級面臨成本上升、產(chǎn)能過剩和資源環(huán)境等多種制約，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育壯大受到人才、技術(shù)、創(chuàng)新能力等諸多掣肘，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展能力不強(qiáng)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后；現(xiàn)代市場體系尚不健全，市場主體行為不規(guī)范，市場秩序不規(guī)范，公平競爭的制度環(huán)境有待進(jìn)一步完善；人口老齡化進(jìn)程加快，勞動力、土地、能源資源、生態(tài)環(huán)境等約束強(qiáng)化。面對更加錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，只有進(jìn)一步健全宏觀調(diào)控體系，不斷提高宏觀調(diào)控的能力和水平，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)。

　　科學(xué)的宏觀調(diào)控呼喚更加健全的宏觀調(diào)控體系。改革開放以來特別是黨的十四大以來，我們立足發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)實踐，科學(xué)借鑒市場經(jīng)濟(jì)國家理論和經(jīng)驗，初步構(gòu)建了以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃計劃為導(dǎo)向，以財政政策、貨幣政策以及產(chǎn)業(yè)政策、價格政策等為主要手段的宏觀調(diào)控體系基本框架。但也要看到，在實踐中仍然存在一些問題：體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益、居民生活改善和生態(tài)建設(shè)等方面的指標(biāo)仍然不足，市場化調(diào)控工具尚不完善，行政干預(yù)手段使用仍然較多，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用有待加強(qiáng)，政策之間效果抵消或負(fù)面效應(yīng)疊加時有發(fā)生，調(diào)控決策及其實施的規(guī)范化、機(jī)制化建設(shè)滯后，政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢，宏觀調(diào)控政策實施的法律保障和權(quán)威性、執(zhí)行力不足。這些問題的存在，影響了宏觀調(diào)控的科學(xué)性、有效性。隨著市場配置資源作用不斷增強(qiáng)、宏觀調(diào)控實踐不斷豐富，現(xiàn)有宏觀調(diào)控體系需要不斷調(diào)整，以適應(yīng)新的要求。

　　健全宏觀調(diào)控體系需要處理好的幾個關(guān)系

　　按照《決定》要求，健全宏觀調(diào)控體系要更加尊重市場規(guī)律，合理界定宏觀調(diào)控邊界，重點(diǎn)處理好以下五個方面的關(guān)系。

　　處理好政府與市場的關(guān)系。宏觀調(diào)控要遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；也要注意防止市場失靈，彌補(bǔ)市場不足。健全宏觀調(diào)控體系要更加尊重市場規(guī)律，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更多借助間接引導(dǎo)，努力提高政府調(diào)控的科學(xué)性針對性有效性，核心是轉(zhuǎn)變政府職能，最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理。要切實簡政放權(quán)、減少行政干預(yù)，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動一律取消審批，讓市場優(yōu)勝劣汰，由企業(yè)自負(fù)盈虧�！稕Q定》指出，建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實施，主要依靠經(jīng)濟(jì)激勵、法律約束、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方式，營造規(guī)范的市場秩序和公平的競爭環(huán)境，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，合理引導(dǎo)市場主體行為。

　　處理好中央與地方的關(guān)系。宏觀調(diào)控既要維護(hù)好中央調(diào)控的權(quán)威，也要發(fā)揮好地方發(fā)展的積極性；既要防止一統(tǒng)就死，也要防止一放就亂。健全宏觀調(diào)控體系既要堅持全國一盤棋，強(qiáng)化宏觀調(diào)控的權(quán)威性；又要充分考慮地區(qū)差異，注重區(qū)別對待、分類指導(dǎo)，為各地因地制宜留出合理空間。要充分發(fā)揮地方政府的優(yōu)勢，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項一律下放地方和基層管理。同時，按照權(quán)力和責(zé)任同步下放的原則，地方政府要切實履行好職責(zé)、承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。

　　處理好當(dāng)前與長遠(yuǎn)的關(guān)系。宏觀調(diào)控既要立足當(dāng)前，又要兼顧長遠(yuǎn)。健全宏觀調(diào)控體系，特別是在目標(biāo)設(shè)定和手段完善等方面，要堅持長短結(jié)合。一方面要有利于合理調(diào)節(jié)總需求，通過促使總需求與總供給基本平衡，熨平短期經(jīng)濟(jì)波動，控制通貨膨脹，促進(jìn)充分就業(yè)，防范和化解各種風(fēng)險，防止經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)大起大落；另一方面要有助于改善中長期供給能力，通過著力強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級不斷提高要素產(chǎn)出效率，提高經(jīng)濟(jì)潛在增長能力，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和效益。

　　處理好分領(lǐng)域調(diào)控與全局性統(tǒng)籌的關(guān)系。宏觀調(diào)控既要充分發(fā)揮分領(lǐng)域調(diào)控的作用，更要增強(qiáng)大局意識和全局意識，加強(qiáng)全局性統(tǒng)籌。宏觀調(diào)控體現(xiàn)在各個領(lǐng)域的調(diào)控之中，調(diào)控效果是各領(lǐng)域調(diào)控政策落實效果的綜合體現(xiàn)。健全宏觀調(diào)控體系要在深刻分析和準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性特征和戰(zhàn)略重點(diǎn)基礎(chǔ)上，合理確定宏觀調(diào)控目標(biāo)，投資、消費(fèi)、貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)、財稅、金融、土地等調(diào)控政策都要服從全局安排。要通過加強(qiáng)體系建設(shè)，強(qiáng)化政策間協(xié)調(diào)配合，形成調(diào)控合力，確保實現(xiàn)全局目標(biāo)。

　　處理好政策落實與調(diào)整完善的關(guān)系。宏觀調(diào)控既要確保調(diào)控政策不折不扣地落到實處，又要加強(qiáng)政策跟蹤評估，根據(jù)形勢變化和政策執(zhí)行中的新情況新問題及時調(diào)整完善。健全宏觀調(diào)控體系要強(qiáng)化政策落實保障機(jī)制建設(shè)和政策評估調(diào)整機(jī)制建設(shè)。對已確定的宏觀調(diào)控政策，要按照職責(zé)分工和落實時限，及時出臺相關(guān)實施細(xì)則和操作辦法，確保政策作用有效發(fā)揮，力爭做到政策出臺一項見效一項。同時，要及時評估政策實施效果，調(diào)整完善政策內(nèi)容，確保政策跟上形勢發(fā)展的需要。重大政策調(diào)整要十分慎重，深入開展政策預(yù)評估，廣泛征求意見，加強(qiáng)宣傳解讀，合理引導(dǎo)社會預(yù)期。

　　健全宏觀調(diào)控體系的主要任務(wù)

　　《決定》堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，總結(jié)國內(nèi)做法，借鑒國外經(jīng)驗，從宏觀調(diào)控的導(dǎo)向、目標(biāo)和政策手段、制度機(jī)制、投資體制、發(fā)展成果考核評價等方面入手，提出了健全宏觀調(diào)控體系的重點(diǎn)任務(wù)。

　　科學(xué)界定宏觀調(diào)控的主要任務(wù)。宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，促進(jìn)重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和生產(chǎn)力布局優(yōu)化，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險，穩(wěn)定社會預(yù)期，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。這就為完善宏觀調(diào)控體系指明了方向。

　　健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系。首先，國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃明確的宏觀調(diào)控目標(biāo)和總體要求，是制定財政政策和貨幣政策的主要依據(jù)。要加強(qiáng)國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的宏觀引導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能，充分發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃對政府公共預(yù)算安排、金融資本運(yùn)用、國土空間開發(fā)、資源合理配置等政策措施的綜合協(xié)調(diào)作用。其次，把完善并充分發(fā)揮財政、貨幣政策的作用作為宏觀調(diào)控主要手段。財政政策具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化結(jié)構(gòu)和調(diào)節(jié)收入分配的重要功能，要完善財政政策的有效實施方式。貨幣政策在保持幣值穩(wěn)定和總量平衡方面具有重要作用，要優(yōu)化貨幣政策目標(biāo)體系和工具組合，健全宏觀審慎政策框架，發(fā)揮好差別準(zhǔn)備金動態(tài)調(diào)整工具的逆周期調(diào)節(jié)功能，探索綜合運(yùn)用資本充足率、流動性比率和杠桿率等調(diào)控手段。第三，加強(qiáng)財政政策、貨幣政策與產(chǎn)業(yè)、價格等政策手段協(xié)調(diào)配合，增強(qiáng)宏觀調(diào)控前瞻性、針對性、協(xié)同性。推進(jìn)宏觀調(diào)控政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)。宏觀調(diào)控部門之間、宏觀調(diào)控部門與有關(guān)部門之間要建立多層面的政策溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌進(jìn)行政策特別是重大政策調(diào)整的綜合評估和協(xié)調(diào)，避免單項政策各自為政，政策之間效力相互抵消或過度疊加。第四，推進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策制定機(jī)制化。建立健全經(jīng)濟(jì)形勢分析研判機(jī)制，合理確定宏觀調(diào)控預(yù)期目標(biāo)。建立健全重大問題研究和政策儲備工作機(jī)制，加強(qiáng)重大問題研究，并向政策思路、改革方案、戰(zhàn)略構(gòu)想、中長期規(guī)劃等延伸，形成政策儲備。建立健全民主決策機(jī)制，在重大政策研究出臺的過程中，完善社會聽證、信息公開、公眾參與、專家咨詢等各類程序，充分反映社情民意。建立健全政策評估和調(diào)整機(jī)制，適時預(yù)調(diào)微調(diào)，把握好政策的方向、力度和節(jié)奏，提高相機(jī)抉擇水平。第五，加快形成參與國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的機(jī)制。密切跟蹤國際經(jīng)濟(jì)金融形勢和主要經(jīng)濟(jì)體宏觀經(jīng)濟(jì)政策變化，認(rèn)真評估分析其對我國宏觀經(jīng)濟(jì)和政策實施的影響，主動加強(qiáng)與主要經(jīng)濟(jì)體的政策協(xié)調(diào)和溝通，更加積極地參與多雙邊國際經(jīng)濟(jì)合作，提升國際話語權(quán)，推動國際宏觀經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)改革，促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)秩序更加公正合理，營造于我有利的制度環(huán)境，拓展發(fā)展空間，維護(hù)開放利益。

　　深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。投資管理是資源配置的重要手段，健全宏觀調(diào)控體系要最大限度地縮小審批、核準(zhǔn)、備案范圍，切實落實企業(yè)和個人投資自主權(quán)，減少政府對企業(yè)投資活動的干預(yù)。《決定》指出，企業(yè)投資項目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。在加大簡政放權(quán)力度、充分發(fā)揮市場機(jī)制作用的同時，要把該管的管住管好，通過加強(qiáng)對投資活動的土地使用、能源消耗、污染排放等管理，發(fā)揮法律法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策的約束和引導(dǎo)作用，避免重復(fù)建設(shè)和無序競爭，防止出現(xiàn)區(qū)域性、系統(tǒng)性問題�；�解產(chǎn)能過剩矛盾是當(dāng)前宏觀調(diào)控的重要任務(wù)�！稕Q定》提出，強(qiáng)化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術(shù)、安全等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，建立健全防范和化解產(chǎn)能過剩長效機(jī)制。這就意味著要改變以往靠嚴(yán)格審批控制增量的做法，注重建立和完善長效機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)勝劣汰的作用，更好地發(fā)揮地方和企業(yè)的主動性、積極性，國家給予必要的引導(dǎo)和支持�？偟乃悸肥�，要疏堵結(jié)合、嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量，在控制增量上，主要靠政府制定標(biāo)準(zhǔn)，提高準(zhǔn)入門檻；在存量調(diào)整中，要尊重規(guī)律、分業(yè)施策、多管齊下、標(biāo)本兼治，通過擴(kuò)大和創(chuàng)造國內(nèi)需求，消化一批；通過支持企業(yè)增強(qiáng)跨國經(jīng)營能力，向境外有序轉(zhuǎn)移一批；通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、推動企業(yè)兼并重組，整合一批；通過嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、安全、能耗等市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，淘汰一批。

　　完善發(fā)展成果考核評價體系�！稕Q定》明確提出，完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。加快建立國家統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)核算制度，編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表。建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進(jìn)部門信息共享。落實這些要求，必將有力地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。（徐紹史）