為克服和解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)等政府管理問題，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的國(guó)家率先探索并實(shí)施了大部門體制改革

　　在現(xiàn)代化的過程中，許多國(guó)家在不同程度上陸續(xù)采用了以市場(chǎng)為導(dǎo)向來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以政府為核心和通過第三部門的配合來強(qiáng)化社會(huì)管理的思路。所以，各個(gè)國(guó)家在政府職能與政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面出現(xiàn)了一些帶有相當(dāng)普遍性，并且被實(shí)踐證明有其一定合理性的做法。但是，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政治文化傳統(tǒng)、法治建設(shè)程度等因素的制約，各國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置依然存在很大差異，并都在努力保持自己的某些特色。這種共性與個(gè)性的交互作用，為各個(gè)國(guó)家在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面既相互借鑒又合理保持特色提供了空間。

　　“大部門體制”就是為了克服和解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉和權(quán)責(zé)脫節(jié)等政府管理問題，由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較成熟的國(guó)家，率先探索并逐步實(shí)行的一種行政管理模式。

　　設(shè)置多少核心機(jī)構(gòu)比較合理

　　所謂中央政府核心機(jī)構(gòu)，在國(guó)外一般是指參加內(nèi)閣的部級(jí)首長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的中央政府的主要組成部門，也有人稱其為內(nèi)閣機(jī)構(gòu)。不過有些國(guó)家并沒有明確的內(nèi)閣設(shè)置，所以通稱為中央政府核心機(jī)構(gòu)。它大體相當(dāng)于我國(guó)的國(guó)務(wù)院組成部門。

　　在已經(jīng)加入聯(lián)合國(guó)的200個(gè)成員國(guó)中，本課題組重點(diǎn)考察了兩類國(guó)家，一類是普遍實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的國(guó)家，以經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)的29個(gè)成員國(guó)為代表；另一類是處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的大國(guó)和發(fā)展中大國(guó)，主要包括俄羅斯、印度、巴西等7個(gè)國(guó)家。

　　在經(jīng)合組織成員國(guó)中，從數(shù)量考察，中央機(jī)構(gòu)設(shè)置最多的是新西蘭，現(xiàn)政府的核心機(jī)構(gòu)約有30個(gè)(一個(gè)內(nèi)閣部長(zhǎng)往往兼任幾個(gè)部的首長(zhǎng)，內(nèi)閣部長(zhǎng)人數(shù)只有19人)，其次是加拿大26個(gè)，其他國(guó)家都在20個(gè)以下。其中，澳大利亞和英國(guó)19個(gè)，美國(guó)和法國(guó)15個(gè)，德國(guó)14個(gè)，日本12個(gè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置最少的瑞士只有8個(gè)。中央政府核心機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量平均為16個(gè)。與我國(guó)國(guó)務(wù)院目前有28個(gè)組成部門相比較，數(shù)量相對(duì)較少。

　　從具體部門設(shè)置看，則呈現(xiàn)“共性”與“特色”的結(jié)合。經(jīng)合組織成員國(guó)的中央政府核心機(jī)構(gòu)中，大約1/3名稱與職能相同，比如普遍設(shè)有國(guó)防部、財(cái)政部等；大約1/3的部門名稱和職能基本相同或相近；其余則根據(jù)各國(guó)國(guó)情有所不同。比如，美國(guó)設(shè)有退伍軍人事務(wù)部，韓國(guó)設(shè)有統(tǒng)一部，澳大利亞現(xiàn)政府則設(shè)置了氣候變化部。

　　在中央政府部門設(shè)置上，較充分地實(shí)行了大部門體制。比如，普遍設(shè)置了大農(nóng)業(yè)部、大交通部和大環(huán)境部，分別綜合負(fù)責(zé)農(nóng)、林、牧、漁業(yè)政策，陸、海、空交通運(yùn)輸政策和環(huán)境保護(hù)政策等相關(guān)的政府事務(wù)。

　　處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的印度、印尼、俄羅斯、阿根廷、埃及、巴西和南非等國(guó)家，中央政府核心機(jī)構(gòu)的設(shè)置數(shù)量總體相對(duì)較多。其中數(shù)量最少的阿根廷只有11個(gè)，俄羅斯15個(gè)，其他幾個(gè)國(guó)家都在20個(gè)以上，印度最多，共設(shè)41個(gè)部門。7國(guó)平均為28個(gè)。由于機(jī)構(gòu)數(shù)量多，具體機(jī)構(gòu)設(shè)置的差異也比較大，其中阿根廷和俄羅斯聯(lián)邦政府的大部門設(shè)置相對(duì)較好。在俄羅斯，代表性的大部門設(shè)置有衛(wèi)生與社會(huì)發(fā)展部、交通部等，前者統(tǒng)籌負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多項(xiàng)政府職能，后者則全面負(fù)責(zé)陸、海、空交通運(yùn)輸以及國(guó)土測(cè)繪與制圖等政策。而部門較多的國(guó)家無所謂大部門體制。

　　英國(guó)最早實(shí)行大部門體制

　　經(jīng)合組織國(guó)家，特別是美、英、法、日、德等主要發(fā)達(dá)國(guó)家，中央政府核心機(jī)構(gòu)數(shù)量不多，相對(duì)精干，究其原因，很大程度上得益于大部門體制的實(shí)行。

　　英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家中較早實(shí)行大部門體制的國(guó)家。20世紀(jì)60年代后期，英國(guó)開始在內(nèi)閣中組建被稱為“超級(jí)部(giantdepartment)”的大部門，擴(kuò)大業(yè)務(wù)管轄范圍，將多種內(nèi)容和有聯(lián)系的事務(wù)交由其管理。如1964年將原有的國(guó)防部、海軍部、陸軍部和空軍部合并為新的國(guó)防部，1968年外交部和聯(lián)邦事務(wù)部合并為外交和聯(lián)邦事務(wù)部，社會(huì)安全部和衛(wèi)生部重組為衛(wèi)生和社會(huì)安全部，1970年住房和地方政府部、公共建筑與工程部、運(yùn)輸部合并為環(huán)境事務(wù)部，貿(mào)易部和技術(shù)部合并為貿(mào)易與工業(yè)部，海外發(fā)展部并入外交與聯(lián)邦事務(wù)部。

　　經(jīng)過歷屆內(nèi)閣的不斷調(diào)整，到本屆布朗內(nèi)閣，核心機(jī)構(gòu)共設(shè)置19個(gè)。具有代表性的“超級(jí)部”主要包括文化、信息與體育部，商務(wù)、企業(yè)與規(guī)制改革部，環(huán)境、食品與農(nóng)村事務(wù)部等。其中的商務(wù)、企業(yè)與規(guī)制改革部整合了過去的貿(mào)易與工業(yè)部的全部職能以及內(nèi)閣辦公室的部分職能，全面負(fù)責(zé)企業(yè)與商務(wù)關(guān)系、地區(qū)發(fā)展、市場(chǎng)公平、能源政策以及經(jīng)濟(jì)規(guī)制管理與改革事務(wù)等。

　　法國(guó)中央政府各部的設(shè)置沒有具體的法律規(guī)定，一般由總理在組織政府時(shí)根據(jù)需要確定。19世紀(jì)下半期，法國(guó)中央政府只有5或6個(gè)部的設(shè)置，而到了第五共和國(guó)時(shí)期，中央政府最多曾設(shè)置約30個(gè)部。其后，法國(guó)政府也進(jìn)行了大部門體制的探索和改革。本屆政府在薩科齊于2007年當(dāng)選總統(tǒng)并任命菲永擔(dān)任總理后，宣布中央政府由15個(gè)部組成，其中的經(jīng)濟(jì)、財(cái)政與就業(yè)部和環(huán)境、發(fā)展與海洋部等，均為典型的大部門。例如，環(huán)境、發(fā)展與海洋部綜合負(fù)責(zé)資源、國(guó)土與政策、能源與氣候政策、可持續(xù)發(fā)展政策、災(zāi)害防治政策、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與交通政策等。

　　日本的大部門體制改革

　　日本中央政府2001年正式實(shí)施以大部門體制為重點(diǎn)的行政改革，主要目標(biāo)是為了克服“部門主義”，核心內(nèi)容是重組原有的22個(gè)省廳。重組原則包括依政策課題、施政目標(biāo)與任務(wù)，重新按相同或相近職能組合部門，并重視部門的統(tǒng)合性與整體性；利益相反與性質(zhì)不同(如經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù))的業(yè)務(wù)要盡量放在不同部門；部門之間在規(guī)模和權(quán)限方面要盡量保持均衡。

　　按照這個(gè)原則，中央政府核心機(jī)構(gòu)大幅削減為12個(gè)省廳。原有職能重復(fù)或互補(bǔ)性高的11個(gè)省廳，統(tǒng)合改組為4個(gè)省，原郵政省、自治省、總務(wù)廳合并為總務(wù)省，文部省、科學(xué)技術(shù)廳合并為文部科學(xué)��；厚生省、勞動(dòng)省合并為厚生勞動(dòng)��；運(yùn)輸省、建設(shè)省、北海道開發(fā)廳、國(guó)土廳等合并為國(guó)土交通省。環(huán)境廳升格為環(huán)境省。其他七個(gè)省廳則根據(jù)任務(wù)需要，重新調(diào)整職能和負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)。

　　與上述省廳部門重組相配合，建立了三個(gè)層次的中央省廳間協(xié)調(diào)機(jī)制：一是在首相的直接領(lǐng)導(dǎo)下，由內(nèi)閣官房(相當(dāng)于我國(guó)的國(guó)務(wù)院辦公廳)主導(dǎo)的部門協(xié)調(diào)，為最高協(xié)調(diào)機(jī)制；二是由首相就特定政策問題任命的“特命內(nèi)閣大臣”主持召開相關(guān)閣僚聯(lián)合會(huì)議，協(xié)調(diào)省廳間的問題；三是省廳部門間的直接協(xié)調(diào)機(jī)制，一般特定政策問題由該政策的主要負(fù)責(zé)部門擁有協(xié)調(diào)權(quán)，其他部門參與配合。

　　在規(guī)劃和實(shí)施大部門體制改革過程中，日本政府專門成立了由首相直接領(lǐng)導(dǎo)的“行政改革會(huì)議”，吸收專家和社會(huì)有識(shí)人士參與，充分研討，獨(dú)立形成改革建議，政府對(duì)建議給予最大限度的尊重。同時(shí)，在部署改革過程中，堅(jiān)持立法先行，到2001年改革正式實(shí)施，共提交立法機(jī)關(guān)審議通過了數(shù)十部相關(guān)法律，保證了改革的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。在2001年中央政府改革的基礎(chǔ)上，近年日本的地方政府也積極推行大部門體制改革。

　　幾點(diǎn)啟示

　　其一，從大部制實(shí)施比較充分的國(guó)家來看，中央政府核心機(jī)構(gòu)的理想設(shè)置數(shù)量似乎應(yīng)該控制在20個(gè)以下。目前我國(guó)國(guó)務(wù)院組成部門有28個(gè)，同一些發(fā)展中大國(guó)相比似乎并不顯多。不過，考慮到國(guó)務(wù)院還有1個(gè)直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、14個(gè)直屬機(jī)構(gòu)、5個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、18個(gè)部委管理的國(guó)家局和多個(gè)事業(yè)單位的存在以及施政過程中現(xiàn)實(shí)存在的“政出多門”、“九龍治水”等問題，進(jìn)行大部門體制的改革和探索，顯然是必要的。從長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)看，在實(shí)施大部門體制的基礎(chǔ)上，將國(guó)務(wù)院組成部門的數(shù)量逐步調(diào)整到20個(gè)稍多一點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)是比較理想的。

　　其二，在職能和任務(wù)整合的基礎(chǔ)上探索試行大部門體制，是克服部門主義的有效途徑，這已經(jīng)為很多國(guó)家的行政改革經(jīng)驗(yàn)所證明。

　　其三，在積極探索實(shí)行大部門體制的同時(shí)，也應(yīng)注意組建大部門要有一定的限度。首先，任務(wù)和利益取向相沖突的政府職能不宜放在一起，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)施行；其次，在組建大部門時(shí)，也要考慮部門之間力量和規(guī)模的平衡，大部門不宜規(guī)模太大，以致成為超越同一系列的其他部門之上的“部上之部”，那樣，反而會(huì)造成變相增加行政層級(jí)等新的行政管理問題。

　　其四，從英、法、日等國(guó)大部門體制改革的經(jīng)驗(yàn)看，作為重大的行政管理改革措施的出臺(tái)，需要從國(guó)情和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，逐步展開，不可操之過急。同時(shí)，借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，大部門體制改革，應(yīng)堅(jiān)持依法展開，通過立法機(jī)關(guān)的審議，以法律的形式對(duì)行政改革作出明確和具體的規(guī)范，有助于保障改革實(shí)施過程的嚴(yán)肅性。

　　其五，在中央政府推動(dòng)大部門體制改革的同時(shí)，可以而且應(yīng)該鼓勵(lì)地方各級(jí)政府也作積極的探索。在這個(gè)問題上，中央政府部門要堅(jiān)決克服“上下對(duì)口”“左右對(duì)齊”的慣性思維。(文/南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院課題組，本文由賈義猛執(zhí)筆)