將法治的內(nèi)在要求分解、量化，變虛為實、變抽象為具體，將法治的原則轉(zhuǎn)化為易判別、可操作的具體標(biāo)準(zhǔn)……經(jīng)過3年的打磨和探索，2008年，一個被稱作"法治指數(shù)"的評估體系，在浙江省杭州市余杭區(qū)正式實施。

　　這個"法治余杭量化評估體系"成了余杭經(jīng)濟社會發(fā)展一張全新的晴雨表。專家認(rèn)為，這一試驗"開創(chuàng)了全國法治建設(shè)的先河"。　　

　　核心：規(guī)范公權(quán)、保障人權(quán)

　　余杭區(qū)司法局是"法治指數(shù)"評估體系的具體制訂單位。局長毛新利說，這個評估體系的核心是"規(guī)范公權(quán)、保障人權(quán)"。規(guī)范公權(quán)可以包括依法執(zhí)政、依法行政和司法公正三個方面；而保障人權(quán)則涵蓋全區(qū)包括區(qū)本級、區(qū)級職能機關(guān)在內(nèi)的66個單位和部門，涉及百姓的參與權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)和決策權(quán)。

　　具體而言，這套評估體系的特色可以用"149"三個數(shù)字來概括。"1"是一個法治余杭指數(shù)，該項是對余杭公民社會現(xiàn)狀進行的最概括的評估。它以黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升、社會平安和諧為總體目標(biāo)，設(shè)立"推進民主政治建設(shè)，提高黨的執(zhí)政能力"等9個具體指標(biāo)。

　　"4"即4個"評估層面"，余杭的各工作領(lǐng)域，從區(qū)本級、區(qū)級機關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道到村社區(qū)都為受評對象。法治評估體系在這一層次的設(shè)計中，針對不同部門既設(shè)立了共性目標(biāo)，又有個性目標(biāo)。如對余杭區(qū)信訪局的個性目標(biāo)設(shè)定包括"案件辦結(jié)率達(dá)到90%以上，一次辦結(jié)率達(dá)到70%以上"等。

　　"9"，就是面向老百姓的9種調(diào)查問卷。涉及黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟、社會法治意識程度、市場秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、安全感和滿意度等9方面，總分為1000分。通過人大代表和政協(xié)委員的參與和打分，幫助政府部門了解群眾某一階段對機關(guān)工作的評價和建議。

　　在余杭法治指數(shù)的孕育制訂過程中，依法行政、司法公正和民主民生是貫穿始終的三大著力點。而干部選拔任用的規(guī)范程度、政府各部門對群眾投訴案件的辦結(jié)率、社會安全感等這些群眾十分關(guān)注的問題，都成為計算指數(shù)的依據(jù)。

　　有了這個"注重實踐、便于操作"的"考卷"，各級黨政干部的工作變得易于量度、監(jiān)督、獎懲。喬司鎮(zhèn)黨委副書記說："過去很多事情沒有明確要求；現(xiàn)在，法治指數(shù)建立了一套'標(biāo)準(zhǔn)體系'，不僅規(guī)定了做什么，還明確了怎么做，做到什么水平，真正感受到從未有過的壓力。"

　　量化法治：為科學(xué)發(fā)展提供制度保障

　　據(jù)介紹，目前我國實施法治量化評估體系并推出法治指數(shù)的，僅有香港特別行政區(qū)。余杭為何要推出這樣一個評估體系？

　　毛新利說，盡管余杭一直非常重視法治建設(shè)，但過去各級黨政部門在具體操作過程中，尚存在很大不足。最直觀的體現(xiàn)就是行政命令多，法治意識相對淡薄。而世界銀行2006年出版的《Where is the wealth of nations》(《國家的財富在哪里》)在分析國家資本財富問題時，將法治指數(shù)作為國家的無形資產(chǎn)余額的重要組成部分，明確指出：一個中等收入的國家，其無形資產(chǎn)平均有36%取決于教育水平，57%取決于法治程度。

　　杭州市委常委、余杭區(qū)委書記朱金坤坦言，"依法治國"既是歷史發(fā)展的趨勢和時代發(fā)展的潮流，更是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟與民主政治的必然要求。隨著余杭社會經(jīng)濟發(fā)展，人民群眾對民主政治、制度文明的訴求不斷增強。"十五"期間，余杭人均GDP突破了4000美元，與之相伴，余杭發(fā)展遇到某種意義上的"瓶頸"。適時建立法治評估指標(biāo)體系，即是對這種發(fā)展"瓶頸"的突圍。

　　余杭區(qū)委分管政法的副書記戚建國表示，法治環(huán)境是城市最重要的投資軟環(huán)境，是科學(xué)發(fā)展的制度保障。余杭有條件先走一步，讓法治成為政府社會管理的一種常態(tài)。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師張志銘說："從微觀上看，每一個指標(biāo)及其數(shù)值要求均具體而客觀。從宏觀上看，法治的指標(biāo)體系綜合構(gòu)成了一個全方位的目標(biāo)要求。"他認(rèn)為，余杭建立法治評估體系的最大價值在于：把法治的內(nèi)在要求通過一套科學(xué)合理的指標(biāo)體系，將各地、各部門、各行業(yè)依法治理的內(nèi)容分解、細(xì)化和量化，轉(zhuǎn)化為一個個可以測評的指標(biāo)，組成一個體系和系統(tǒng)，"開創(chuàng)了全國法治建設(shè)的先河"。

　　希望余杭成為法治建設(shè)的試驗田

　　盡管"法治指數(shù)"剛剛在2008年正式推出實施，但在長長的醞釀、探索過程中，它已為余杭帶來了可喜的變化。政府依法行政能力不斷增強，行政訴訟中政府一把手出庭應(yīng)訴已經(jīng)制度化。對法律的學(xué)習(xí)更加重視，政府主要職能部門新任干部必須事先通過法律知識考試。普法經(jīng)費保障力度前所未有……

　　這里的農(nóng)民在全國率先自薦海選"村官"，創(chuàng)新基層民主法制和政治建設(shè)。在社區(qū)換屆選舉中，余杭100%實行直選。平時遇到糾紛，咨詢律師和司法熱線、選擇通過法律途徑解決問題的也多起來了。杭州首家法治網(wǎng)站---余杭法治網(wǎng)開通一年，訪問量已達(dá)11萬多人次；政府設(shè)立的"148(要司法)"法律咨詢中心2006年一年接待來電來訪近3500批次……法治的理念漸漸融入日常生活，百姓法治意識正在得到空前強化。

　　中國社科院法學(xué)研究所所長、中國法理學(xué)研究會副會長李林認(rèn)為，建立法治量化評估體系對于余杭這樣的基層行政區(qū)而言，是推進民主法制建設(shè)的嶄新探索，讓法治真正有尺可量。"改革開放深圳是試驗田，希望法治建設(shè)余杭成為全國的試驗田。"

　　當(dāng)然，任何形式的量化指標(biāo)體系評估都無法做到十全十美，這項全新探索也在實踐中遭遇到不少難題和困惑。如余杭在立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)上都不具有獨立性。又如，如何界定好以服務(wù)為主的行政機關(guān)實施法治政策的效益產(chǎn)出；如何處理好內(nèi)部評估和外部評估的關(guān)系問題，化解行政部門常有的"誰是評估者"的困擾；如何化解不同部門之間由于工作性質(zhì)不同而可能產(chǎn)生的疑慮，避免誘發(fā)"干多不如干少"效應(yīng)等。

　　　"一切才剛剛開始。"毛新利說，余杭區(qū)委、區(qū)政府為了推進"法治余杭"的建設(shè)，已經(jīng)制訂了兩個長長的"五年計劃"。"我們會不斷地吸納來自各方的意見并進行調(diào)整，盡最大努力使該量化指標(biāo)體系評估完善化、客觀化。"(張樂）