探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制,是我國行政管理體制改革的一項重要內(nèi)容。這里,主要就如何更好地推進大部門體制談一點認識。

　　一、大部門體制改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程

　　大部門體制改革不是簡單的機構(gòu)合并,而是一個復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程。大部制改革的復(fù)雜性與系統(tǒng)性主要體現(xiàn)在如下方面:

　　第一,大部門體制并不是一蹴而就的。從發(fā)達國家實施大部門體制改革的進程來看,大部門體制經(jīng)過了一個不斷深化和逐步完善的過程。在自由市場經(jīng)濟時期,西方國家政府部門普遍較少。20世紀40年代之后,隨著西方福利國家的發(fā)展,政府從事公共服務(wù)的機構(gòu)大量增加,為解決部門過多、協(xié)調(diào)困難、成本較大的弊端,西方國家普遍開始整合公共服務(wù)部門,實施“大部門體制”。20世紀70年代末期,為進一步提高政府服務(wù)質(zhì)量,增強政府對公眾的回應(yīng)性,西方國家又開始對大部門的運作機制進行深刻變革,采取了決策與執(zhí)行分開、公共服務(wù)憲章、問責等等方式,從而最終形成了現(xiàn)代政府大部門體制。就主要的發(fā)達國家來看,完善大部門體制都經(jīng)過了40—50年左右的發(fā)展過程。日本從1996年開始對中央政府機構(gòu)設(shè)置進行大調(diào)整,也是直到2002年才將中央政府機構(gòu)由原來的1府22省廳改為1府10省廳。

　　第二,大部門體制并不是單純的機構(gòu)合并。大部門體制改革除涉及職能整合與機構(gòu)合并外,還涉及政府組織結(jié)構(gòu)和運行機制的深刻變革,涉及到政府部門的組織形式、協(xié)調(diào)機制、領(lǐng)導(dǎo)層級、管理機制、監(jiān)督機制等復(fù)雜問題。大部門設(shè)立之后,部委的內(nèi)部組織形式將發(fā)生很大變化,在現(xiàn)有的以部—司—處為主要層級形式的模式之外,將出現(xiàn)部—管理局—處、部—執(zhí)行局等層級形式,這就需要認真研究大部門的組織形式問題。大部門之中,原來由獨立部門合并進來的內(nèi)部管理局或執(zhí)行局將保持一定的相對獨立性,在這些相對獨立的管理局或執(zhí)行局之間,如何建立起協(xié)調(diào)和內(nèi)部溝通機制,也是一個非常現(xiàn)實的問題。大部門體制下,部長管理的下級機構(gòu)增多,管理幅度變大,原有的行政首長—分管領(lǐng)導(dǎo)—司長—處長的管理層級在大部門體制下顯得鏈條過長,也需要平衡管理幅度與管理層次之間的關(guān)系。大部門體制下,部長如何對下屬具有相對獨立職能的機構(gòu)實施有效管理,涉及到管理機制的變革問題,需要認真研究解決。大部門體制下,部門職能領(lǐng)域變大,權(quán)力與職責相應(yīng)增多,如何對部門實施有效監(jiān)督,也是一個難點。因而,大部門體制改革還涉及到政府決策機制、執(zhí)行機制與服務(wù)機制領(lǐng)域的改革,這就需要進行相關(guān)的配套改革。

　　第三,大部門體制并不是一步到位的。從大部門體制改革的內(nèi)在規(guī)律來看,什么樣的職能整合進哪一個大部門中,也是一個根據(jù)不同的社會歷史發(fā)展階段、政府職能的不斷演變而不斷變化的過程。如二戰(zhàn)后,英國認為衛(wèi)生部作用不大,其承擔的部分職能轉(zhuǎn)移給住房與地方政府部、社會保障部承擔;1970年的重組中,衛(wèi)生部和社會保障部被合并為一個大部;1988年,衛(wèi)生和社會保障部再次被分成兩個不同的部。1997年,英國交通部與環(huán)境部合并形成了環(huán)境、交通與地區(qū)部;2002年5月,交通與環(huán)境部又分設(shè),環(huán)境、交通與地區(qū)部改為環(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)部,新成立交通、地方政府與地區(qū)部。

　　第四,大部門并不是政府組織的唯一形式。在發(fā)達國家,相對精干的內(nèi)閣大部門是與龐大的法定機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、公法行政法人等并存的。如果加上這些法定機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)的數(shù)量,政府機構(gòu)的數(shù)量依然較為龐大。如英國目前有131家執(zhí)行機構(gòu),雇傭工作人員總數(shù)超過整個公務(wù)員隊伍的3/4。新西蘭有79個皇家實體(即公法行政法人,不包括學(xué)校、三級教育師資、漁業(yè)和狩獵業(yè)管理委員會,以及儲備委員會),這79個實體所雇員工占政府員工總數(shù)的80%,開支占到整個政府開支的58%。美國盡管只有15個內(nèi)閣部,但還有60個以上的法定機構(gòu),其中一些機構(gòu)還十分龐大,在政府公共管理中占居重要地位,如美國小企業(yè)管理局,約有4000多名工作人員,在全國設(shè)有10個區(qū)域辦公室,69個地區(qū)辦公室、17個分支辦公室和96個服務(wù)點;又如美國宇航局,總部連同所屬研究機構(gòu)共有2.2萬人;作為美國聯(lián)邦政府的獨立機構(gòu),美國社會保障局下設(shè)13個辦公室,雇員65000人,全國還設(shè)有10個區(qū)域辦公室、6個處理中心和近1300個地方辦公室。

　　第五,大部門的運作需要相應(yīng)的人員和組織支撐。從發(fā)達國家的情況看,大部門體制的存在以大量中央公務(wù)員和中央部門設(shè)在地方的大量分支機構(gòu)為支撐。在發(fā)達國家,不管是聯(lián)邦制國家還是單一制國家,中央政府公務(wù)員都占有相當?shù)谋壤?并通過中央政府設(shè)在地方的辦事處行使中央政府職能。如美國,在全部公共職位中,聯(lián)邦政府占18%,州和地方政府占82%;1993年,美國聯(lián)邦政府文職雇員213.4萬人,其中,衛(wèi)生及公眾服務(wù)部12.9萬人,農(nóng)業(yè)部11.34萬人;只有大約13%的聯(lián)邦文職官員在“總部”工作,其余的聯(lián)邦職雇員分布在50個州的22000個地方辦事處工作。日本地方公務(wù)員約占74%,325萬人;國家公務(wù)員占26%,約為114萬人。

　　二、我國推行大部門體制要積極穩(wěn)妥、循序漸進

　　在我國推行大部門體制,必須深刻認識到我國政治體制和行政體制的特點,認識到我國推行大部門體制所存在的許多制約因素。首先,我國目前的政府組織形式單一,沒有法定機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)、公法行政法人等政府組織形式。如果實行大部門體制,一些適宜于分散管理、自主管理、專業(yè)管理的機構(gòu)不能按法定機構(gòu)或公法行政法人的方式進行管理,這在一定程度上制約了我國政府機構(gòu)改革的深度與廣度。其次,我國絕大多數(shù)中央政府部門的決策依靠地方政府部門執(zhí)行,自身在地方并不設(shè)立分支機構(gòu),中央事務(wù)過多依賴地方執(zhí)行;同時,中央公務(wù)員數(shù)量相對較少,在1998年政府機構(gòu)改革的過程中,中央各部委辦直屬局公務(wù)員從1997年3.4萬人減少到1.7萬人,人員編制總數(shù)減少了47.5%。過分精簡機構(gòu),將導(dǎo)致執(zhí)行中的難題,影響中央政府執(zhí)行的監(jiān)督和監(jiān)管。第三,我國地域廣闊、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡,人口眾多,經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展的任務(wù)依然很重,涉及到的管理事務(wù)較為復(fù)雜,政府機構(gòu)過少,容易導(dǎo)致管理的空白點。最后,大部門體制改革是在我國現(xiàn)有的政治與行政體制框架內(nèi)進行的,涉及到許多復(fù)雜的因素。實行大部門體制改革,還涉及人員結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題,涉及到政府與部門之間關(guān)系的問題,涉及到深刻的體制與利益格局的變動,需要慎重處理。

　　為更好地推進大部門體制,要先行試點,進行系統(tǒng)的實踐探索。在試點成熟之后,才可全面推行。在推行大部門體制的過程中,不能急于求成,更不能脫離我國的國情,盲目照搬國外的做法。

　　1.試點先行。大部門體制改革因為涉及的因素十分復(fù)雜,需要進行系統(tǒng)的改革設(shè)計,這就需要先行試點。通過大部門體制改革試點,積累改革經(jīng)驗,以便全面推廣。試點要重點抓好如下工作:如何確定大部門下屬機構(gòu)的組織形式,如何確定大部門體制中的決策機制、協(xié)調(diào)機制,如何強化大部門的監(jiān)督機制、問責機制,等等。

　　2.穩(wěn)妥實施。根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的狀況和我國政治體制改革與行政體制改革的客觀進程,可考慮經(jīng)過15年左右的時間,在我國基本實現(xiàn)完善大部門體制的目標。在近5年的時間內(nèi),主要進行2-3個大部門體制改革的試點。試點的單位可以選擇人民群眾呼聲最強烈、迫切需要加強統(tǒng)籌、相對容易推進的部門。比如,可關(guān)注食品安全綜合協(xié)調(diào),明確食品安全的綜合監(jiān)管責任;針對目前十分嚴峻的環(huán)境形勢,也要加強對環(huán)境保護的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),并相應(yīng)調(diào)整部門設(shè)置。對于一些迫切需要解決的職能交叉問題,個別部門整合有困難的,也可以逐步推行,不求一步到位。

　　3.系統(tǒng)設(shè)計。要全面、科學(xué)地設(shè)計大部門體制改革的方案。主要是統(tǒng)籌考慮機構(gòu)合并、職能整合、人員優(yōu)化與領(lǐng)導(dǎo)安排,統(tǒng)籌考慮部門組織結(jié)構(gòu),協(xié)調(diào)機制與監(jiān)督機制,統(tǒng)籌考慮大部制改革、決策與執(zhí)行的改革、行政審批制度改革,等等。要通過積極穩(wěn)妥的改革,最終建立起適應(yīng)服務(wù)型政府、責任政府、法治政府要求的現(xiàn)代政府大部門體制。(國家行政學(xué)院教授 李軍鵬）