今年是改革開放30周年，這30年中的第六次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革在今年的“兩會(huì)”中隆重拉開了帷幕。每一次改革都是為了解決政府管理中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的問題，而問題意識(shí)的不同使每一次改革的側(cè)重點(diǎn)和功效有所區(qū)別。2008年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，是社會(huì)期待的政府深度改革邁出的第一步，以前五次改革所沒有的五個(gè)“第一次”作為它的標(biāo)識(shí)，讓它呈現(xiàn)出明顯的特點(diǎn)。

　　一、第一次對行政體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和遠(yuǎn)景規(guī)劃

　　黨的十七屆二中全會(huì)審議通過了中共中央《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，從深化行政管理體制改革的重要性和緊迫性、深化行政管理體制改革的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)、加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)、做好改革的組織實(shí)施工作六個(gè)方面，確定了從2008年開始到2020年不斷深化行政管理體制改革的方向和路徑、思路和措施�！兑庖姟反_定了改革的總體目標(biāo)，即“到2020年建立起不斷完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制。通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府。今后五年，要加快政府職能轉(zhuǎn)變，深化政府機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)依法行政和制定建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)�！边@是第一次對行政體制改革進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和遠(yuǎn)景規(guī)劃，表明著眼于十七大關(guān)于實(shí)現(xiàn)人均國內(nèi)生產(chǎn)總值到二0二0年比二000年翻兩番的全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的新要求，把這次改革納入了顯現(xiàn)成熟謀劃的高境界戰(zhàn)略空間和整體性戰(zhàn)術(shù)軌道，既有長遠(yuǎn)韜略，又有眼前計(jì)劃，既有總體要求，又有階段目標(biāo)，走出了避免體制改革就事論事、頭痛醫(yī)頭、顧此失彼等局限的重要一步。

　　二、第一次對行政體制改革進(jìn)行科學(xué)發(fā)展觀的界定

　　《意見》和《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》，提出并貫徹了五項(xiàng)基本原則，即必須堅(jiān)持以人為本，把維護(hù)人民群眾的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；必須堅(jiān)持與完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，與建設(shè)社會(huì)主義民主政治和法治國家相協(xié)調(diào)；必須堅(jiān)持解放思想、實(shí)事求是，正確處理繼承與創(chuàng)新、立足國情與借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的關(guān)系；必須堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下鼓勵(lì)地方結(jié)合實(shí)際改革創(chuàng)新；必須堅(jiān)持穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，做到長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合，全面推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系。遵循這五項(xiàng)基本原則形成的總體改革設(shè)想和新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能框架，生動(dòng)地體現(xiàn)了作為第一要義的“發(fā)展”， 作為核心的“以人為本”， 作為根本要求的“全面協(xié)調(diào)可持續(xù)”， 作為根本方法的“統(tǒng)籌兼顧”的科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵，是第一次對行政體制改革進(jìn)行科學(xué)發(fā)展觀的界定，體現(xiàn)了十七大關(guān)于要把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國理政各個(gè)環(huán)節(jié)，毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革方向，提高改革決策的科學(xué)性，增強(qiáng)改革措施的協(xié)調(diào)性的要求，開創(chuàng)了行政體制改革科學(xué)發(fā)展的局面。

　　三、第一次對政府機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行以大部門體制為龍頭的調(diào)整

　　《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》突出了改革的三個(gè)重點(diǎn):一是加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，合理配置宏觀調(diào)控部門的職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系；二是加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門建設(shè)，健全管理體制，強(qiáng)化服務(wù)功能，保障和改善民生；三是按照探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制的要求，對一些職能相近的部門進(jìn)行整合，實(shí)行綜合設(shè)置。根據(jù)三個(gè)重點(diǎn)的要求，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》明確了改革的五個(gè)著力點(diǎn)：一是合理配置宏觀調(diào)控部門的職能；二是調(diào)整完善行業(yè)管理體制；三是完善能源資源和環(huán)境管理體制；四是理順市場監(jiān)管體制；五是加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)部門建設(shè)。在由27個(gè)組成部門、1個(gè)直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)、15個(gè)直屬機(jī)構(gòu)、4個(gè)辦事機(jī)構(gòu)、16個(gè)部委管理的國家局、14個(gè)直屬事業(yè)單位構(gòu)成的新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)中，作為大部門體制探索而新組建的有交通運(yùn)輸部、工業(yè)和信息化部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等，顯然，新的框架重要的不是機(jī)構(gòu)數(shù)量的增減，而是機(jī)構(gòu)職能的重大調(diào)整。這是第一次對政府機(jī)構(gòu)職能以大部門體制為龍頭進(jìn)行調(diào)整，與精簡各級領(lǐng)導(dǎo)班子和廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，加快干部隊(duì)伍年輕化為任務(wù)的1982年改革；與首次提出轉(zhuǎn)變政府職能但主要解決弱化專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)等職能，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力和轉(zhuǎn)向行業(yè)管理問題的1988年改革；與初步提出適應(yīng)建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精兵簡政，提高效率目標(biāo)的1993年改革；與著力轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡政，調(diào)整政府部門的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門之間職責(zé)分工，完善行政運(yùn)行機(jī)制的1998年改革；與以深化國有資產(chǎn)管理體制改革、完善宏觀調(diào)控體系、健全金融監(jiān)管體制、繼續(xù)推進(jìn)流通管理體制改革、加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)為重點(diǎn)的前五次改革相比，這次改革顯然通過大部制為示范，使政府機(jī)構(gòu)和職能調(diào)整開始了由經(jīng)濟(jì)適應(yīng)型目標(biāo)模式向社會(huì)回應(yīng)型目標(biāo)模式的轉(zhuǎn)變，由權(quán)力型政府定位向服務(wù)型政府定位的轉(zhuǎn)變。

　　四、第一次對行政體制的內(nèi)部矛盾進(jìn)行理順權(quán)責(zé)關(guān)系的觸動(dòng)

　　《意見》在指導(dǎo)思想中強(qiáng)調(diào)“按照建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，做到權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供體制保障”。據(jù)此提出了深化國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、推進(jìn)地方政府機(jī)構(gòu)改革、精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)、推進(jìn)事業(yè)單位分類改革的四大任務(wù)。《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(草案)》按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)和構(gòu)建政府權(quán)責(zé)體系的要求，對宏觀調(diào)控部門的職能進(jìn)行了重大調(diào)整，剝離項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)審批和微觀運(yùn)行的功能，突出做好發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃、財(cái)稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的功能，對行業(yè)管理部門的職能進(jìn)行合理配置，使其更加注重在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國家標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用。《意見》還對解決各級政府關(guān)系問題、部門之間扯皮推諉問題、事業(yè)單位職能邊界不清問題、垂直管理問題方面提出了明確要求。與過去改革偏重行政體制的外部特征，不夠涉及行政體制的內(nèi)部矛盾相比，這次改革第一次對行政體制的內(nèi)部矛盾進(jìn)行了理順權(quán)責(zé)關(guān)系的觸動(dòng)，開始通過對機(jī)構(gòu)和職能的合理調(diào)整以及對權(quán)責(zé)的合理配置，撬動(dòng)由部門利益和地方利益導(dǎo)致的政府在權(quán)力配置、權(quán)力關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行等方面的“剛性板塊”。

　　五、第一次對政府組織建設(shè)和運(yùn)行提出進(jìn)行嚴(yán)格的法制約束的要求

　　《意見》在總體目標(biāo)中指出，“實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變”，在“加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)中”提出“必須嚴(yán)格依法行政，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。加快建設(shè)法治政府。規(guī)范行政決策行為，完善科學(xué)民主決策機(jī)制。加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作。健全行政執(zhí)法體制和程序。完善行政復(fù)議、行政賠償和行政補(bǔ)償制度。推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。健全對行政權(quán)力的監(jiān)督制度”。這是第一次對政府組織建設(shè)和運(yùn)行提出了進(jìn)行嚴(yán)格的法制約束的要求，與從1988年開始的四次以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)的改革相比，它首次明確了對機(jī)構(gòu)和編制的確定、調(diào)整和運(yùn)行不僅要有行政命令，而且也要有法制要求，這樣就開始從根本上截?cái)嗔诉^去由于只有行政命令而缺乏法制約束所造成的“膨脹-精簡-再膨脹-再精簡……”的“行政怪圈”。

　　作者：石亞軍(中國政法大學(xué)黨委書記、教授、博士生導(dǎo)師，國家社科基金重大課題《中國行政管理體制現(xiàn)狀調(diào)查與政府改革研究》首席專家）