近兩周以來(lái)，“奶粉事件”已經(jīng)由單純的企業(yè)制假售假行為，升級(jí)為中國(guó)奶制品行業(yè)的危機(jī)，并且波及到政府監(jiān)管部門的信譽(yù)。繼石家莊市市長(zhǎng)、副市長(zhǎng)及該市相關(guān)部門負(fù)責(zé)人被免職，網(wǎng)絡(luò)上充斥著要求質(zhì)檢、食藥等部門承擔(dān)瀆職責(zé)任的聲音，某些學(xué)者也發(fā)表了看法。在作出一個(gè)理性判斷之前，我們需要深入思考的問(wèn)題是：政府需要為奶粉承擔(dān)什么責(zé)任？

　　在產(chǎn)品中添加三聚氰胺，是許多奶制品企業(yè)的普遍做法。有不少人質(zhì)疑為什么質(zhì)檢機(jī)構(gòu)沒(méi)有及早發(fā)現(xiàn)這一“潛規(guī)則”。一個(gè)技術(shù)事實(shí)是，產(chǎn)品化學(xué)成分的檢測(cè)主要是定向的，并不是我們想象的那樣，任何成分都能檢測(cè)出來(lái)。盡管三聚氰胺不允許被添加到食品中，但國(guó)際食品法典和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，并沒(méi)有對(duì)奶粉中三聚氰胺的含量等進(jìn)行規(guī)定，因此監(jiān)管部門不進(jìn)行有針對(duì)性的檢測(cè)并非過(guò)錯(cuò)，除非有證據(jù)可以證明質(zhì)檢機(jī)構(gòu)明知此種情況而不作為。

　　奶粉標(biāo)準(zhǔn)是被詬病的另一個(gè)焦點(diǎn)，民眾紛紛指責(zé)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)落后于實(shí)際需要。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，標(biāo)準(zhǔn)的制定是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，和一國(guó)技術(shù)水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、文化傳統(tǒng)相關(guān)，標(biāo)準(zhǔn)的更新也需要大量資金投入，這就涉及到監(jiān)管成本�？梢�(jiàn)，制定標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)政府政治的過(guò)程，而不是監(jiān)管政策可以解決的問(wèn)題。過(guò)去30年里，“經(jīng)合組織”國(guó)家致力于提高監(jiān)管效率的努力，盡量減少各類風(fēng)險(xiǎn)，但絕對(duì)不可能消除所有風(fēng)險(xiǎn)因素，否則將付出巨大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)成本。

　　習(xí)慣了全能國(guó)家模式的人可能會(huì)發(fā)出這樣的疑問(wèn)：如果政府都不能保障奶粉安全，是不是就意味著消費(fèi)者要自認(rèn)倒霉了？絕對(duì)不是。

　　政府監(jiān)管的本質(zhì)是政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，是解決信息不對(duì)稱、外部性、自然壟斷等市場(chǎng)失靈的一種手段。解決市場(chǎng)失靈的手段有很多，比如說(shuō)獨(dú)立的法庭審判可以在事后解決私人糾紛，行業(yè)協(xié)會(huì)能夠讓成員產(chǎn)生自律的壓力，高效的產(chǎn)權(quán)制度可以清晰界定責(zé)任邊界等。令人遺憾的是，我們似乎只熱衷于政府監(jiān)管這個(gè)國(guó)家包打天下的手段，對(duì)別的手段既不熟悉也不關(guān)心。一個(gè)非常重要但常常被忽視的事實(shí)是，西方發(fā)達(dá)國(guó)家是在上百年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，才建立起現(xiàn)代監(jiān)管型國(guó)家制度的。當(dāng)一種手段失靈時(shí)，另外的手段可以彌補(bǔ)其缺陷。而中國(guó)是在法制尚不完善、法治還未健全、市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)育成熟的前提下，啟動(dòng)了現(xiàn)代政府監(jiān)管的步伐，和歐美國(guó)家的制度演變路徑恰好相反。換句話說(shuō)，監(jiān)管型國(guó)家的步伐超越了中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，這一步跨得太大，有些基礎(chǔ)功課不得不回頭補(bǔ)上。

　　一個(gè)發(fā)育成熟的市場(chǎng)顯然是解決市場(chǎng)自身問(wèn)題的良方。我國(guó)的藥品、奶制品行業(yè)出現(xiàn)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的局面，都是市場(chǎng)發(fā)育不成熟的表現(xiàn)。此外，食品和藥品的原料生產(chǎn)者也面臨同樣的問(wèn)題。在“奶粉事件”中，大量分散的小規(guī)模奶農(nóng)根本無(wú)法與強(qiáng)勢(shì)的生產(chǎn)企業(yè)在收購(gòu)價(jià)格上進(jìn)行抗衡，隨著原材料價(jià)格的上漲，前者就采取不法手段(如兌水后加入三聚氰胺)提供鮮奶，以降低成本、維持生存。

　　東亞發(fā)展型國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)是，當(dāng)市場(chǎng)發(fā)育尚不成熟時(shí)，政府產(chǎn)業(yè)政策可以發(fā)揮重大作用。但近20年來(lái)，我國(guó)在“非戰(zhàn)略行業(yè)”如食品、藥品領(lǐng)域的行業(yè)政策是嚴(yán)重缺失的，行業(yè)協(xié)會(huì)也沒(méi)有承擔(dān)起這一重任。加之地方主義的影響，各地低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重，價(jià)格惡性殺跌頻繁，行業(yè)整體利潤(rùn)率低。如奶制品行業(yè)龍頭之一的蒙牛，2007年銷售額高達(dá)220億元，但利潤(rùn)僅有10億元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于食品加工業(yè)的平均利潤(rùn)率；許多制藥企業(yè)也面臨“賣針劑不如賣礦泉水”的尷尬局面。從這個(gè)意義上說(shuō)，中國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制還有待引導(dǎo)和完善。

　　司法救濟(jì)和責(zé)任追究，是糾正市場(chǎng)失靈的另一個(gè)可行方式。“奶粉事件”在本質(zhì)上是企業(yè)生產(chǎn)劣質(zhì)產(chǎn)品的行為，從法理上說(shuō)，消費(fèi)者完全可以通過(guò)正常的司法救濟(jì)途徑獲得民事賠償。令人遺憾的是，由于種種原因，我國(guó)的法院體系尚不足以支持類似的司法救濟(jì)，所以政府監(jiān)管成為人們不得已的唯一可選項(xiàng)。

　　行業(yè)自律也是一種政策備選項(xiàng)。“奶粉事件”后，國(guó)家質(zhì)檢總局向全國(guó)所有奶制品生產(chǎn)企業(yè)派駐廠監(jiān)督員，這是一項(xiàng)無(wú)可奈何的政策補(bǔ)丁。試問(wèn)，如果將來(lái)豆?jié){也不幸出事了，是不是要向每一個(gè)豆?jié){廠都派監(jiān)督員？若是軟飲料、礦泉水也出事了，質(zhì)檢系統(tǒng)還需要多少監(jiān)督員？這會(huì)帶來(lái)多大的行政成本！

　　反觀發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，如美國(guó)就要求制藥企業(yè)自己聘請(qǐng)審查員，企業(yè)出于自身商譽(yù)的考慮，會(huì)邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)公認(rèn)的藥品生產(chǎn)質(zhì)量控制專家來(lái)?yè)?dān)此重任。否則，一旦出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題很可能會(huì)被行業(yè)協(xié)會(huì)驅(qū)逐，最終影響到自身利潤(rùn)。

　　可見(jiàn)，我們不能把當(dāng)前政府治理模式的轉(zhuǎn)型，簡(jiǎn)單理解為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立和監(jiān)管能力的提升。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、有效的行業(yè)自律、精細(xì)的司法制度，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府治理模式中都是不可或缺的，而且是前提性的。

　　一個(gè)值得注意的巧合是，2006年的“齊二藥”事件，2008年初的“肝素納”事件，以及眼下的“奶粉事件”，均起因于化工原料的不當(dāng)使用。中國(guó)的食品安全監(jiān)管模式是“分段監(jiān)管為主、品種管理為輔”，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商等部門“各管一段”�；�工原料歸誰(shuí)管呢？國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局新聞發(fā)言人的回答是：“法律沒(méi)有明確規(guī)定”。可見(jiàn)，化工產(chǎn)品的監(jiān)管是一個(gè)真空地帶。

　　而根據(jù)2007年國(guó)務(wù)院第503號(hào)令，食品等產(chǎn)品安全監(jiān)管的責(zé)任分擔(dān)形式是“地方政府負(fù)總責(zé)，監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)，企業(yè)是第一責(zé)任人”�！暗胤秸�府負(fù)總責(zé)”實(shí)際上是一種剩余監(jiān)管權(quán)，即當(dāng)某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)管真空或權(quán)力爭(zhēng)奪時(shí)，地方政府要統(tǒng)一擔(dān)負(fù)起責(zé)任來(lái)。

　　正是這種剩余監(jiān)管權(quán)的存在，有可能將政府推向無(wú)限責(zé)任的危險(xiǎn)深淵。國(guó)內(nèi)外學(xué)者認(rèn)為，盡管中國(guó)不是西方意義上的民主國(guó)家，但中央政府對(duì)民眾訴求的回應(yīng)卻高于一般民主政體。出現(xiàn)礦難，人們首先想到的不是黑心礦主，而是煤礦安監(jiān)部門；藥害事故發(fā)生后，人們想當(dāng)然地認(rèn)為藥監(jiān)機(jī)構(gòu)需要承擔(dān)監(jiān)管不力的責(zé)任，制藥企業(yè)和醫(yī)院的責(zé)任卻很少有人提及；在“奶粉事件”中，人們也眾口一詞地向政府問(wèn)責(zé)，要求質(zhì)檢總局局長(zhǎng)辭職。這類現(xiàn)象盡管有一定合理性，卻也令人擔(dān)心——計(jì)劃體制下政府包攬一切的舊思維，很可能讓我們回到全能國(guó)家的老路上。

　　中國(guó)社會(huì)正面臨著市場(chǎng)失范和現(xiàn)代化帶來(lái)的雙重風(fēng)險(xiǎn)。一方面，我國(guó)當(dāng)前的食品、藥品和生產(chǎn)安全狀況與100年前的美國(guó)極其相似；另一方面，現(xiàn)代化所帶來(lái)的不確定性正在影響著我們的生活。這些在危機(jī)管理、政府監(jiān)管領(lǐng)域向我們提出了重大挑戰(zhàn)，更關(guān)乎政府治理模式的轉(zhuǎn)型。(胡穎廉)