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處級官員頻案發(fā) 專家指"處長現(xiàn)象"折射體制漏洞

2008年10月14日 10:07 來源:人民網(wǎng)-人民論壇 發(fā)表評論

  俗話說,“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”。近年來職務(wù)犯罪中處級干部所占的比例居高不下,以及一些人辦事和送禮時習(xí)慣找處長的現(xiàn)象,讓我們有必要重新認識和正視“處長現(xiàn)象”。

  “處長現(xiàn)象”與權(quán)力尋租、權(quán)力失控

  近年來,涉及處級干部的案件,屢屢見諸報端。

  2004年11月4日,中國證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部發(fā)審委工作處副處長王小石因為 “出售”證監(jiān)會發(fā)審委委員名單被捕,引起人們對部委要害部門主管干部的監(jiān)管工作的關(guān)注。

  而2005年7月13日,蘭州市中級人民法院公開審理原甘肅省電業(yè)局財務(wù)處處長顧慧娟涉嫌貪污、受賄、挪用公款一案更是創(chuàng)下了甘肅“貪官之最”。檢察機關(guān)指控,顧慧娟在任職期內(nèi),貪污、挪用公款、受賄等金額高達2300萬元,僅涉嫌貪污金額就高達1700萬元。

  據(jù)最高人民檢察院公布,自2003年元旦至2007年3月,全國檢察機關(guān)以瀆職侵權(quán)立案查辦縣處級干部1285人,縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部瀆職侵權(quán)犯罪逐年上升。

  細心的人不難從中發(fā)現(xiàn),近年來,這些在行政序列中較低級別的官員手中掌握的權(quán)力卻不能小看,一旦案發(fā),動輒百萬,甚至千萬。

  重點要“經(jīng)營”好處長?

  全國政協(xié)委員、重慶力帆集團董事長尹明善曾說:“中國嚴格意義上是‘處長治國’,投資環(huán)境的主要癥結(jié)在處級及其以下。99%的企業(yè)家都要和具體的辦事人員打交道,各處處長、副處長直到科員,這部分人的工作作風(fēng)形成了具體的投資環(huán)境!

  “處長現(xiàn)象”表現(xiàn)在地方的投資軟環(huán)境上,往往是上下兩頭熱、中間冷,許多政府定了的事,到了政府部門的業(yè)務(wù)處室這一層,就打了折扣,落實不了,更有甚者不給好處不辦事。

  “要想經(jīng)營好企業(yè),首先要‘經(jīng)營’好政府官員!(jīng)營’官員,重點要‘經(jīng)營’好處長!币晃簧探缛耸客嘎度绱恕懊卦E”,F(xiàn)在辦事不怕上面沒政策,就怕和具體職能部門打交道,個別職能部門“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”。許多明明按規(guī)定可以批準或辦理的事,偏偏給你拖著不辦。有些事手續(xù)繁多,需要政府職能部門的處長點頭。個別處長的“需要”務(wù)必仔細研究,吃、喝、玩、樂都得琢磨出門道,逐一“公關(guān)”滿足才行。

  “有些部門的處長的權(quán)力很大的,我們每年節(jié)假日上北京送禮請客,主要是和各部委的處長們打交道。尤其是一些關(guān)鍵部委要害部門的處長權(quán)力非常大!蹦车胤秸猩叹诸I(lǐng)導(dǎo)如是說。

  毋庸諱言,這種扭曲的“處長現(xiàn)象”在一些地方確實存在。不僅存在于省級政府機關(guān)中,也存在于中央政府的部委機關(guān)中。不僅僅是在涉及經(jīng)濟事務(wù)時存在,在其他領(lǐng)域事務(wù)的處理中也存在。這些人雖然是干部隊伍中的極少數(shù),但造成的惡劣影響卻不容忽視。

  “處長現(xiàn)象”溯源:處長何以有大權(quán)力?

  這種扭曲的“處長現(xiàn)象”,是指處于政策執(zhí)行第一線的處級干部們在執(zhí)行政策時濫用權(quán)力和以權(quán)謀私的現(xiàn)象。

  沒有好處不辦事,或推諉扯皮,或敷衍塞責(zé)或公權(quán)私化,甚至非法受賄,都是“處長現(xiàn)象”的典型表現(xiàn),實質(zhì)則是國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化和部門利益?zhèn)人化。

  專家指出,一般而言,處長作為部委和廳局相對較低級別官員,并不具有決策權(quán)。他們只是決策后的具體執(zhí)行者。處級作為部委和地方行政部門最基本的工作單位,處長名義上沒有實際的權(quán)力,簽字決策權(quán)在司局長甚至副部長、部長手里。但處長作為具體負責(zé)執(zhí)行的官員,拿出的意見常常最有分量!疤庨L的權(quán)力之所以‘變大’,根本原因在于他們手中的權(quán)力發(fā)生了變異!

  對于地方行政機關(guān)來說,處級是該機關(guān)行使相應(yīng)行政權(quán)力的前端,或者說是行政權(quán)力鏈條的最后一個主要環(huán)節(jié),如果權(quán)力配置不合理、缺乏制約,必然容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。

  “處長現(xiàn)象”也在一定程度上折射出體制上的漏洞。一些部門的“權(quán)力”很大,但實際上卻分解、掌握在幾個關(guān)鍵處室中,具體權(quán)力又落到了幾個人手里,一個處長的一句話就可能涉及成千上萬的資金、項目。一般情況下,如果沒有大的問題,他們的意見就基本會被采納。權(quán)力就在這個過程中體現(xiàn)出來了。一個處長可以批上千萬的資金,是否應(yīng)該考量財務(wù)管理、內(nèi)部審計等等方面是否存在很大的漏洞,應(yīng)該從體制上防微杜漸,避免這種事情的發(fā)生。

  據(jù)專家分析,處長們精通政策,長期基層干上來的,又不大挪動。有時候一把手走馬燈似的換個不停,但是他們卻變動不大。一個位子上坐長了,門道也就多了。政策不透明,缺乏對決策過程的監(jiān)督,是造成某些處長成為實權(quán)派的另一原因。

  目前的“現(xiàn)官不如現(xiàn)管”、“官大不如管大”的制度安排,讓“現(xiàn)管們”手中的自由裁量權(quán)過大。上級領(lǐng)導(dǎo)的過于宏觀的指示,政策的模糊性和解釋的可篩選性,行政審批的非標準化或標準要求不高,以及行政審批和答復(fù)的無時間限制,等等,給處長們留下了很大的自由裁量空間,而“欺上瞞下”的技巧更使他們“游刃有余”、“取財有道”。

  所謂“欺上”,表現(xiàn)為通過篩選、截留信息,以求得領(lǐng)導(dǎo)對其“工作方式”的理解。所謂“瞞下”,就是把自己的某些想法揉進領(lǐng)導(dǎo)的意圖中,揉進政策解釋中,并通過這種方式來達到謀取私利的目的。其結(jié)果是攪亂了資源配置的規(guī)則和秩序,使資源配置的最優(yōu)化扭曲為處長們的個人利益最大化和某些相關(guān)利益主體的利益最大化。

  為“處長現(xiàn)象”把脈開藥方

  如何客觀而理性地看待“處長”現(xiàn)象?專家指出,“處長現(xiàn)象”也可以說是一種官場現(xiàn)象,主要危害表現(xiàn)在對個體的危害,對組織的危害,對公共權(quán)力的侵害和對經(jīng)濟活動的干擾:處級官員一般都是作為未來的管理資源被儲備和鍛煉的,一旦出現(xiàn)個人問題,會造成資源的斷層;“處長現(xiàn)象”中的處長審批、處長牽線、處長操辦完全破壞了正常的行政程序,使許多公共事務(wù)的處理夾雜了人情的因素,感情的因素,公平性和公正性不能得到保證;造成決策中的“梗阻”現(xiàn)象發(fā)生,增加了行政成本,影響了行政效率;“處長現(xiàn)象”也對政府執(zhí)行力提出了挑戰(zhàn),使政府公信力下降。

  應(yīng)對“處長現(xiàn)象”,要把脈,更要開藥方。

  應(yīng)該看到,“處長現(xiàn)象”在本質(zhì)上,是一個如何制約政府權(quán)力的問題,不僅涉及政策執(zhí)行人的觀念和個人素質(zhì)問題,而且涉及機關(guān)內(nèi)部的利益結(jié)構(gòu)、制度安排和權(quán)力運行機制等方面的問題。另外,由于改革開放以后社會利益結(jié)構(gòu)的深刻變化,在有些部門或機關(guān)中也逐漸出現(xiàn)國家權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化和部門利益?zhèn)人化。

  專家深刻地指出,“處長現(xiàn)象”涉及到行政體制改革方面的許多根本性的問題,因此必須將其當作一個系統(tǒng)的工程來對待。要克服“處長現(xiàn)象”的消極面,關(guān)鍵是通過最大限度地降低自由裁量權(quán)來切斷“公權(quán)”與“私利”的內(nèi)在聯(lián)系。如建立有效的行政決策負責(zé)機制,重大問題集體決策,杜絕走上層路線,拉關(guān)系,送人情;建立重大問題、重大決策匯報制度,不允許越權(quán)行事,嚴懲公權(quán)私用和權(quán)力尋租行為等等。

  也有專家認為,就規(guī)范權(quán)力行使來看,主要應(yīng)從兩個方面采取措施:通過相應(yīng)的立法(如《行政程序法》、《政務(wù)信息公開法》)對各級機關(guān)和部門的權(quán)力(包括權(quán)力大小、行使權(quán)力的程序和具體方式)作出明確規(guī)定,并要求將有關(guān)政務(wù)處理的過程、結(jié)果公開;建立比較科學(xué)合理的績效考評制度,將政府內(nèi)部的考核約束和公眾的評價監(jiān)督結(jié)合起來,全方位地對公共權(quán)力的行使進行規(guī)范。

  很長一段時間以來,社會各界對加強“一把手”的監(jiān)督已經(jīng)形成了共識,這是由“一把手”的特殊地位決定的。而處長作為中間層次的政府官員,社會往往忽視對他們的監(jiān)督。專家就此指出,加強對中低級別官員的監(jiān)督同樣值得重視。

  “處長現(xiàn)象”的形成,既不是一朝一夕的事情,也不是單獨幾個因素造成的。同樣,面對和重視這個問題,有利于我們建立勤政、廉潔、務(wù)實、高效的政府,更有利于推進行政體制改革,促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。(曾金勝)

編輯:吳歆】
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