中國戶籍改革“摸著石頭過河” 今年有望成改革關(guān)鍵詞

　　中國早在1992年就成立戶籍制度改革文件起草小組，并于翌年草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。

　　公安部去年12月公布，目前中國已有河北、遼寧等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已相繼出臺(tái)了以取消“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”性質(zhì)劃分、統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度為主要內(nèi)容的改革措施。

　　不過，上述13個(gè)省區(qū)市雖然取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一稱為居民戶口。但在戶口簿上仍然保留居住地一欄，仍然可以辨別戶口是屬于城鎮(zhèn)還是農(nóng)村。而另一方面，因?yàn)樯婕袄�益，城鄉(xiāng)身份區(qū)別在短期內(nèi)仍難完全消除。

　　在城鄉(xiāng)收入差別不斷拉大、城鄉(xiāng)矛盾凸顯，現(xiàn)行戶籍制度質(zhì)疑聲不斷的種種壓力下，近年來戶口問題的各種解決方案也在“摸著石頭過河”。

　　2008年中國各地密集出臺(tái)的改革舉措，力度之大、層次之深，前所鮮有，堪稱為中國戶籍改革推進(jìn)年。

　　2008年1月1日起，云南省宣布取消“非農(nóng)業(yè)人口”、“農(nóng)業(yè)人口”的“二元制”戶籍登記管理模式，實(shí)行“一元制”模式，統(tǒng)稱為居民戶。

　　6月30日，上海浦東新區(qū)正式對(duì)外發(fā)布：一系列“居住證與戶籍接軌”的探索正在積極醞釀之中，年底有望在浦東先行先試。而此前，上海在引進(jìn)人才上的戶籍壁壘一直被外界詬病。

　　8月1日，廣東省深圳市正式實(shí)施居住證制度。按照推進(jìn)計(jì)劃，深圳市居住證辦理人數(shù)將達(dá)到500萬。今后凡持有深圳“居住證”的居民子女可在深圳接受義務(wù)教育，持有10年長(zhǎng)期“居住證”的居民將被納入社會(huì)保障體系。

　　10月1日起，浙江嘉興市實(shí)施城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度改革，城鄉(xiāng)居民戶口統(tǒng)一稱為“居民戶口”。嘉興戶籍改革最大亮點(diǎn)在于改革附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，比如實(shí)施全民社保、推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務(wù)政策等。

　　為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)，江西省2008年也宣布，將探索取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃逐步建立以居住證管理為核心，以居住地登記戶口為基本形式，以合法固定住所或穩(wěn)定職業(yè)為準(zhǔn)入條件，城鄉(xiāng)統(tǒng)一流動(dòng)的戶籍管理制度。

　　與之相鄰的湖南省不久前也出臺(tái)《關(guān)于大力推進(jìn)新型城市化的意見》，旨在加大戶籍管理改革力度，在全省范圍內(nèi)建立戶口一元化制度，取消附加在戶口上的社會(huì)管理職能，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)。

　　2009年全國兩會(huì)即將召開，戶籍制度改革也是網(wǎng)友熱議的話題之一，“外地人進(jìn)北京戶口就那么嚴(yán)？不接受！”一位中新網(wǎng)的網(wǎng)友這樣表達(dá)。夫妻長(zhǎng)期分居，孩子上學(xué)難，相關(guān)福利待遇等等，是這背后的原因。

　　就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老……2009年，戶籍制度正成為社會(huì)力求變革、尋求機(jī)遇的一個(gè)突破口——通過戶籍制度改革，給地方引進(jìn)人才和技術(shù)，激活地方經(jīng)濟(jì)；通過戶籍制度改革，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)；通過戶籍制度改革，解決“農(nóng)民工失業(yè)”的民生訴求�！�—《人民日?qǐng)?bào)》日前發(fā)表的一篇評(píng)論說，“戶籍制度”似乎有望成為2009年中國改革關(guān)鍵詞。

　　深度背景：中國戶籍制度50年變遷

　　衍生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的戶籍制度從嚴(yán)格控制到半放開歷經(jīng)了漫漫50年，現(xiàn)在仍處于有待徹底改革的相持階段。中國戶籍制度背后承載的勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面所衍生出的許多具體規(guī)定，整體構(gòu)成了一個(gè)利益向城市人口傾斜、包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

　　中國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成(建國初至1958年)、發(fā)展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三個(gè)階段：

　　1951年7月，公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個(gè)戶籍法規(guī)，使全國城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。

　　1955年6月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

　　1958年，被視為中國人口管理制度的一個(gè)分水嶺。當(dāng)年1月，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，確立了一套完善的戶籍管理制度，它包括常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等7項(xiàng)人口登記制度，為限制農(nóng)村人口流入城市提供了詳細(xì)的制度安排，城鄉(xiāng)分離的“二元經(jīng)濟(jì)模式”從此在中國根深蒂固。

　　1963年，公安部依據(jù)是否吃國家計(jì)劃供應(yīng)的商品糧，將戶口劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”。

　　1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定(草案)》，該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

　　1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會(huì)主義時(shí)期的一項(xiàng)重要政策”。該規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。

　　1984年，戶籍堅(jiān)冰出現(xiàn)首道裂縫：當(dāng)年10月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工，準(zhǔn)落常住戶口，口糧自理。

　　1997年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

　　1998年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個(gè)突出問題的意見》，主要規(guī)定：實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。

　　2001年3月30日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革全面推進(jìn)。

　　2007年，公安部宣布，中國將大力推進(jìn)以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度為重點(diǎn)的戶籍管理制度改革，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)公民身份平等。

　　2008年10月舉行的中共十七屆三中全會(huì)提出，中國總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期，并把到2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制，作為中國農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)任務(wù)之一。