“對口支援”的汶川經(jīng)驗

　　熊文釗認為，面對更大規(guī)模的新時期對口援疆工作，“汶川援建就值得好好總結(jié)�！痹谒�看來，災后地方政府對口支援，是為加快受災地區(qū)恢復重建而實施的一項特殊政策，充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，是典型的中國特色，“在汶川地震發(fā)生后，這一模式受到國外政府和研究者的普遍關(guān)注，就在于它不同于政府間一般的經(jīng)濟技術(shù)合作和貧困幫扶，更不是簡單的國家財政轉(zhuǎn)移支付，此模式功能獨特�！�

　　采訪中，國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副研究員張岸元向本刊介紹了對口支援在汶川地震災后重建中的一個突出特點，“建立了一種地方政府橫向轉(zhuǎn)移支付，不同于中央向地方的轉(zhuǎn)移支付只解決了錢的問題，這種橫向轉(zhuǎn)移支付不僅把錢帶過去了，而且最重要的是實現(xiàn)了人、財、物、知識、能力等各方面的全面支援。”而這種對口支援正好培植了受援地區(qū)最需要的可持續(xù)發(fā)展的能力。

　　受訪專家就此總結(jié)了三方面特點：其一，提高“自身造血”功能。災后地方政府對口支援模式強調(diào)在災區(qū)支援中一定要處理好“輸血”和“造血”的關(guān)系，堅持“外界支援”與“自力更生”相結(jié)合。比如，除了要求對災區(qū)加強橫縱向財政轉(zhuǎn)移支付外，還強調(diào)加大災區(qū)心理治療、教師培訓、干部交流、人才輸送的力度，為災區(qū)強化“自身造血”功能和增強自我發(fā)展能力提供了必要的物質(zhì)保障、精神支撐和智力支持。

　　其二，強化政府“社會統(tǒng)籌”功能。災后地方政府對口支援模式要求建立“政府主導、社會參與、市場運作、多元投資”的重建機制，促進災區(qū)援建中人、財、物的合理配置，大力提高資源的配置效率。所以，政府在重大災害發(fā)生后除了在災害救助中起主導作用外，還在災后重建中扮演“社會杠桿”的角色，充分發(fā)揮自身在災害管理中區(qū)域聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控的作用，優(yōu)先解決好基礎(chǔ)設(shè)施重建、生產(chǎn)恢復、促進就業(yè)等民生問題，促使災區(qū)恢復重建工作有序推進。

　　其三，加強地方“合作共贏”功能。減少了支援方與受援方在合作項目和合作方式上的盲目性，實現(xiàn)彼此功能上的良性互補和無縫對接，保障對口支援工作的順利進行。例如，支援汶川災后重建時，就充分考慮了各省市的經(jīng)濟實力、災情程度和歷史關(guān)系，兼顧災區(qū)早已形成的對口支援格局，從而提高了對口支援的針對性、可行性和持續(xù)性。同時，災后地方政府對口支援模式以科學發(fā)展觀為指導，要求對口支援的各省市深刻認識到援建工作的長期性、艱巨性和合作性，最終實現(xiàn)對口支援雙方幫扶共進、合作共贏和優(yōu)勢互補。

　　事實上，本刊記者了解到，上述經(jīng)驗都充分吸收到了對口援疆工作指導思想和具體實施方案中了。

　　對口支援亟須走向制度化

　　多位受訪專家認為，相比汶川經(jīng)驗，對口援疆需要多吸收以往的對口支援經(jīng)驗。

　　有關(guān)專家梳理了值得重視的5個方面問題：首先，實施對口支援的法律制度不健全。目前，對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作法律制度存在缺乏協(xié)調(diào)性、實施過程中存在隨意性和不確定性、援助項目實施效果無法保證等不足。

　　其次，對口支援的實施、管理體系和激勵機制不健全。一方面不利于激發(fā)參與支援工作的不少發(fā)達省市的企事業(yè)單位及有關(guān)人員的積極性，另一方面也無法保證支援工作達到預期目的。例如，有些項目的前期開發(fā)程序不規(guī)范，有的項目則在簽訂后難以落實，還有不少項目在實施過程中夭折，這些問題導致一定程度上挫傷了雙方的積極性。

　　再者，缺乏科學、有效的評估機制。例如，在有關(guān)對口支援工作中，因政策評估工作缺失，導致一些事實上已經(jīng)失效的政策目前仍然在實施。同時，現(xiàn)行的對口支援政策監(jiān)督的廣度和深度還不夠，監(jiān)督的內(nèi)容還不完整，缺乏績效監(jiān)督的內(nèi)容。

　　其四，受援方和支援方均存在著一些不足。國務院發(fā)展研究中心研究員、技術(shù)經(jīng)濟研究部前部長郭勵弘認為，在以往的災害損失嚴重地區(qū)對口支援中，由于缺乏和當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)規(guī)劃，導致“受災地區(qū)的房子、基礎(chǔ)設(shè)施可能建得很好，卻很難形成產(chǎn)業(yè)�！笔茉�方在選擇援助項目時，有“短視”現(xiàn)象，存在著以爭取資金物資為主、以爭取無償支援解決眼前困難為主、單純追求項目數(shù)量、存在一定的“面子”工程等問題。同時，支援方對援助工作的思想認識高度不夠，確定援助項目時注重追求自身的利益，援助資金使用效率不高，對援助項目的后期追蹤管理力度不夠等問題。

　　還有，未能正確處理援助政策實施過程中市場與政府的關(guān)系。很多項目是在政府主導下開展的，難免重蹈計劃經(jīng)濟的覆轍，資源配置效率低下；有的是政府服務政治大局意識不強，未能充分發(fā)揮引導作用，呈現(xiàn)政府“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。

　　針對上述問題，熊文釗認為，“當前的對口支援還不是制度性的安排，更多地表現(xiàn)為一種應急處理�！币虼耍�他認為需要加快將其納入法制化軌道，轉(zhuǎn)化為制度性安排，“通過一套制度、一套標準和一套程序，以法律形式將對口支援關(guān)系固定下來，區(qū)分無償援助與有償援助的經(jīng)濟協(xié)作，建立市場化的支援項目的跟蹤協(xié)調(diào)制度，這是對口支援政策長期有效實施的保障�！薄�