中新網(wǎng)10月6日電 最新一期《瞭望》周刊發(fā)表文章指出，這些年，中國經(jīng)濟(jì)體制改革的成功有目共睹。與之相隨的社會保障制度改革功不可沒：幾千萬貧困人群受益于此，為經(jīng)濟(jì)體制改革過程中的“陣痛”起到了“減壓閥”和“穩(wěn)定劑”的作用。但是，社保制度改革本身也存在制度轉(zhuǎn)型和理順體制等諸多問題，因此，這兩年不斷出現(xiàn)“于理相通、于情難容”的局部問題。
文章指出，鑒于此，黨中央、國務(wù)院將社保改革政策全面鋪開，及時選擇沈陽等重點城市進(jìn)行深化改革的試點，并對前一階段改革過程中出現(xiàn)的“重點”及“難點”問題進(jìn)行反思和調(diào)整。力求達(dá)到“改革后社保制度與國家宏觀政策協(xié)調(diào)統(tǒng)一、與舊有社保制度平穩(wěn)過渡、與老百姓需求緊密貼近”等多贏的設(shè)想。
專家指出，國家對社保改革的反思與調(diào)整，應(yīng)從“突破政策性障礙”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸η宄w制性障礙”。當(dāng)前社會保障面臨的體制性障礙主要有兩個：一是宏觀體制障礙，二是微觀體制障礙。
宏觀體制障礙，即社會保障在改革觀念上存在著單純強調(diào)為國有企業(yè)改革配套的失誤
中國的社會保障改革幾乎從一開始就樹立了為國有企業(yè)改革配套的片面觀念，這種觀念體現(xiàn)在社會保障改革實踐中，帶來的不良后果包括：社會保險的覆蓋范圍小，非國有企業(yè)及其他單位職工遲遲未能納入社會保險體系；籌資渠道單一，負(fù)擔(dān)沉重的國有企業(yè)仍然不堪重負(fù)，社會保險迄今仍無法找到其他有效的減輕基金壓力的途徑；新制度因國有企業(yè)改革及經(jīng)濟(jì)效益的不平衡而在現(xiàn)實中變形；進(jìn)而阻礙著不同所有制單位職工的正常流動，對統(tǒng)一勞動力市場的發(fā)育及勞動力資源的合理配置造成嚴(yán)重的負(fù)面影響等。
專家認(rèn)為，社會保障改革圍繞著國有企業(yè)改革進(jìn)行的觀念，顯然是第一大失誤，因為它實質(zhì)上并未將社會保障制度視為一個獨立體系的整體，也未認(rèn)識到社會保障制度建設(shè)中有著自身特有的發(fā)展規(guī)律，而國有企業(yè)只是整個市場經(jīng)濟(jì)改革與整個社會發(fā)展中的一個部分，社會保障制度絕對不可能只是為“部分”配套，而是為整個社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步配套。因此，必須尊重社會保障制度自身發(fā)展規(guī)律，將社會保障制度作為一個相對獨立的體系和整個市場經(jīng)濟(jì)的一項主體工程來加以建設(shè)。
微觀體制障礙，即社會保障在改革策略上存在著統(tǒng)放不分的失誤
首先，這種失誤表現(xiàn)為中央政府與地方政府的職責(zé)劃分不清，一方面是中央政府在統(tǒng)一方面表現(xiàn)為權(quán)威不夠，如養(yǎng)老金的調(diào)劑調(diào)度不靈，對社會保險基金無力全面控制等等；另一方面則是地方政府表現(xiàn)為責(zé)任不明，既無法自主地推進(jìn)社會保障改革，又可以在社會保障基金管理、具體方案設(shè)計、改革步驟與方式等方面與中央政府或上級政府的指示不相一致，中央政府與地方政府社會保障職責(zé)的模糊化，直接影響了社會保障改革事業(yè)的整體推進(jìn)與健康發(fā)展。
其次，這種失誤還表現(xiàn)在官民責(zé)任劃分不清，即政府統(tǒng)一管理的社會保障項目包括哪些？承擔(dān)的具體責(zé)任包括哪些？迄今并不很清楚，現(xiàn)實中的政府不是包攬過多，就是受民間力量的不良影響，如可以由商業(yè)保險公司或其他非盈利機(jī)構(gòu)組織實施的各項補充保險仍未明確由非政府組織經(jīng)辦，應(yīng)當(dāng)鼓勵民間力量大力參與社會福利事業(yè)的政策仍不完備或得不到有效實施，而國內(nèi)外的盈利性機(jī)構(gòu)熱衷于贊助社會保障改革會議并企圖進(jìn)一步弱化政府在基本保障領(lǐng)域的責(zé)任，以便為商業(yè)保險等提供更為廣闊的業(yè)務(wù)空間的事情卻屢見不鮮。官民職責(zé)模糊化的后果，是政府無法集中精力解決自己應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的問題，而民間則不能積極參與社會保障事業(yè)并使其獲得正常發(fā)展，同時亦可能出現(xiàn)盈利性機(jī)構(gòu)對國家社會保障改革決策產(chǎn)生非正常影響并導(dǎo)致不良局面的現(xiàn)象。
這種失誤造成了社保機(jī)制構(gòu)造中多頭管理和體制不暢。如，政府對于社會保障的研究，很多都拘泥一些技術(shù)問題，反反復(fù)復(fù)都在計算方式，如發(fā)放方式、籌資方式等，而對于基礎(chǔ)政策、宏觀政策等反思研究得不夠。又如，養(yǎng)老，國企職工歸勞動部門負(fù)責(zé)，公務(wù)員歸人事部門負(fù)責(zé)，貧困群體歸民政部門負(fù)責(zé)，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。好管的大家爭著管，不好管的大家都推。這是造成中國面臨社會保障諸多問題的關(guān)鍵所在。
中國社會保障仍處于制度建設(shè)的萌芽期
相當(dāng)一部分人認(rèn)為，由于中國已經(jīng)建立了養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育等5項社會保險，所以可以說已經(jīng)建立了中國社會保障的制度框架。但是，制度建設(shè)的評價尺度主要不是看宣布了多少條文法規(guī)，而是考察執(zhí)行中的基本效果在多大程度上達(dá)到了制度設(shè)計的目標(biāo)。特別是對于適應(yīng)社會重大變革的革新性制度，還要考察是否形成了不同于舊制度的重點結(jié)構(gòu)和穩(wěn)態(tài)結(jié)構(gòu)。從時間的角度看，國務(wù)院頒發(fā)養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助三項主要制度的整體性法規(guī)的時間分別在1997、1998、1999年。可見這些制度處于剛剛提出的階段，還難于涉及制度結(jié)構(gòu)等深層次問題。
從實施角度看，除了養(yǎng)老保險實施范圍較寬、繳費人口與給付人口分別達(dá)到8475.8萬人和2727.3萬人之外，醫(yī)療保險的實施還只停留在市、地一級，離社會化還有很大距離，作為社會救助標(biāo)志的城鎮(zhèn)最低生活保障線制度還只覆蓋了應(yīng)覆蓋人口的20%～30%。
從解決社會問題、達(dá)到設(shè)計目標(biāo)的角度看，自1997年以來國營單位大批下崗職工進(jìn)入社會，觸發(fā)了建設(shè)中的社會保障制度的許多薄弱環(huán)節(jié)，暴露了這個制度的整體設(shè)計問題。如養(yǎng)老保險在制度頒發(fā)一年后就出現(xiàn)全國性的當(dāng)期基金入不敷出的艱難局面�？梢�，中國社會保障制度迄今為止，應(yīng)當(dāng)說還處于初創(chuàng)時期的初始階段，即制度建設(shè)的萌芽期。
整體設(shè)計尚需反思
無論是從社會保障的獨特性質(zhì)出發(fā)，還是以他國或地區(qū)的社會保障制度實踐作為參照，中國都只能以本國的具體國情為依據(jù)，走有自己特色的社會保障道路。長期以來，由于認(rèn)識上的原因，中國社會保障制度建設(shè)一直陷于被動配套的狀態(tài)，不僅制度設(shè)計分散化，制度執(zhí)行非規(guī)范化，尤其缺乏針對中國社會結(jié)構(gòu)變革的基礎(chǔ)分析和社會保障整體建設(shè)的長遠(yuǎn)考慮。這種長遠(yuǎn)考慮包括對于社會保障的國際模式對本國日益加深的影響；現(xiàn)行社會保障制度與原有制度、未來制度銜接中發(fā)生的利益重新分配；制度治理結(jié)構(gòu)中一元化與多元化的思想和方式的沖突等等。解決這些問題，需要對于中國社會保障體系進(jìn)行充分反思。
建立真正能夠保障中國長治久安的社會保障制度，是政府和人民群眾的共同目標(biāo)，但是，我們目前的理論準(zhǔn)備與實踐準(zhǔn)備都還不足以應(yīng)對這一沉重的挑戰(zhàn)。中國社會保障體系的探索之路注定是一條曲折漫長的艱苦道路，其間甚至可能遭遇重大的挫折，對此，必須有足夠的思想認(rèn)識。2000年8月，中國社會科學(xué)院社會保障體系研究課題組在反思現(xiàn)行社會保障制度的基礎(chǔ)上，提出了以“基礎(chǔ)整合”為標(biāo)志的新社會保障體系的整體框架思路，這是反思的標(biāo)志，也是反思成果。它作為反思的第一聲，其目的是期望引發(fā)更多的反思，這個價值不容置疑。(于濱)
