“三農(nóng)”困境的成因在于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，當(dāng)一個完整的社會被人為地切分為農(nóng)村與城市之后，二者就從未能站到同一個發(fā)展水平線上

　　“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險�！�——這句2002年出自時任湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記李昌平的話，已成為概括中國“三農(nóng)”問題最經(jīng)典的名言。寥寥數(shù)語，“三農(nóng)”困境畢現(xiàn)。

　　“剪刀差”

　　在很長的一個歷史階段，中國農(nóng)村居民收入一直以農(nóng)產(chǎn)品銷售收入為主，尤以種植業(yè)生產(chǎn)收入為最重要。因此，1978～1996年間我國農(nóng)村居民的收入增長，土地上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的解放做出了最大的貢獻(xiàn)。但農(nóng)村居民飛速增長中的收入，卻又立刻成為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展取向的奉獻(xiàn)品。

　　在過去以城市為中心的計劃經(jīng)濟(jì)時代，城市需要什么，農(nóng)村就種什么；城市需要多少，農(nóng)村就種多少。種出來的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)民所需要的工業(yè)品，則完全由國家訂價，國家定多少就是多少，農(nóng)民沒有任何討價還價的余地，由是產(chǎn)生了從20世紀(jì)50年代以來就完全背離其自身價值的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差。

　　中共中央政策研究室、國務(wù)院發(fā)展研究中心的“農(nóng)業(yè)投入”總課題組曾經(jīng)做過估計：僅1979～1994年的16年間，政府通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差大約取得了15000億元收入，同期農(nóng)業(yè)稅收入為1755億元，財政支農(nóng)支出3769億元，政府提取農(nóng)業(yè)剩余凈額為12986億元，平均每年從農(nóng)業(yè)部門流出的資金凈額達(dá)811億元。

　　稅費重負(fù)

　　“剪刀差”的功能是向城市移農(nóng)業(yè)利潤。在默默地向城市奉獻(xiàn)的同時，農(nóng)民還一度承受著非常龐雜的稅費負(fù)擔(dān)。

　　在農(nóng)村稅費改革啟動之前，中國農(nóng)村稅費體系非常龐雜。以1998年為例，據(jù)國務(wù)院稅費改革工作小組辦公室統(tǒng)計，當(dāng)年農(nóng)民稅費總額為1224億元，包括農(nóng)業(yè)稅、附加稅、特產(chǎn)稅、屠宰稅、“三提五統(tǒng)”(即鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留)，教育集資以及以資代勞款、地方行政勞務(wù)收費、地方行政性收費。據(jù)統(tǒng)計，僅中央國家機(jī)關(guān)所制定的向農(nóng)民收費的項目就多達(dá)99項，此外還有要農(nóng)民出錢、出物、出工的升級達(dá)標(biāo)活動43項。

　　還有各種類型的費用是農(nóng)民在生產(chǎn)和生活中都不可避免的。比如建房，審批辦證收費項目就有10多個，每棟房子至少為之花費一兩千元，多達(dá)三四千元，該項費用較20世紀(jì)80年代初增長了上百倍。辦結(jié)婚證、準(zhǔn)生證、上戶口收費要花200元～300元；農(nóng)產(chǎn)品加工審批辦證收費也要上千元。甚至農(nóng)民爭取到了國家專項資金，還要向項目的主管部門上繳項目管理費。

　　農(nóng)民對此有形象的描繪：“一稅輕，二稅重，三稅是個無底洞�！�

　　種地賠錢

　　然而，在農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)日益降低的今天，農(nóng)民人均純收入增長卻仍未能取得令人樂觀的回勇，反而繼續(xù)下跌。原因在于在農(nóng)民收入中占較大比重的農(nóng)產(chǎn)品銷售收入，由于主要農(nóng)產(chǎn)品價格長期的低迷而增長乏力。

　　進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，中國市場經(jīng)濟(jì)逐步形成，國家逐漸放開了包括糧、棉在內(nèi)的大部分農(nóng)產(chǎn)品的購銷經(jīng)營權(quán)，市場在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的調(diào)節(jié)作用日益增強(qiáng)。但隨著農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的全面增長，農(nóng)產(chǎn)品已由賣方市場轉(zhuǎn)到買方市場。幾乎所有農(nóng)產(chǎn)品都呈現(xiàn)供過于求的狀況，農(nóng)產(chǎn)品的價格也在1993至1995年達(dá)到頂峰之后持續(xù)下跌，農(nóng)民收入因此呈現(xiàn)低增長、零增長或負(fù)增長狀態(tài)。

　　1998年，中國糧食流通體制發(fā)生了重大的改革，即按保護(hù)價敞開收購余糧、實行順價銷售和收購資金封閉運行三項政策。但由于1996年之后農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，各地也相應(yīng)調(diào)低了糧食收購價格和保護(hù)價，農(nóng)民的收入并未因此而得到保護(hù)，反而因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的連年上升，使得增收更加困難。

　　20世紀(jì)90年代以來，國家曾幾次大幅度提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，但每每在農(nóng)產(chǎn)品收購價格提高的次年，農(nóng)用生產(chǎn)資料價格也全面上漲。因為國家在計劃控制農(nóng)產(chǎn)品的同時，作為生產(chǎn)資料的工業(yè)產(chǎn)品已經(jīng)在市場中自由訂價而無從限制了。由此，提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格給農(nóng)民帶來的利好，被增幅更猛的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本所抵消。

　　以西北地區(qū)惟一的國家商品糧基地市咸陽市為例。根據(jù)陜西省咸陽市委信息調(diào)研科的一份統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1995年～2000年，該市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總費用由74.82億元又增加至127.08億元,年遞增速度為19.3%。而同期，農(nóng)民收入的年遞增幅度為10.22%，費用增幅遠(yuǎn)高于農(nóng)民收入增幅。與此相應(yīng)，2001年陜西省的小麥生產(chǎn)成本為255.03元,較上年增8.89%,其中畝物質(zhì)費用為141.48元，比上年增加4.8%，畝用工作價為83.34元，較上年增加10.61%。

　　這是一個沉重的現(xiàn)實：在糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)低迷，農(nóng)民種糧無利可圖，已接近入不敷出的邊緣。

　　打工難

　　在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益日漸衰微的同時，一直迅速成長中的外出務(wù)工收入，曾是拉動農(nóng)民收入進(jìn)入快速增長通道的希望之路。

　　可是，1997年后，以“離土不離鄉(xiāng)”方式大量吸收農(nóng)村勞動力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)出現(xiàn)頹勢，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)。1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)新吸收的勞動力就比1997年減少了100萬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的低迷狀態(tài)導(dǎo)致了原來“離土不離鄉(xiāng)”的勞動力又回流到農(nóng)業(yè)去。經(jīng)營失敗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)還造成村、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)普遍高負(fù)債。

　　幾乎與此同時，20世紀(jì)90年代中后期后，逐漸嚴(yán)重的城市就業(yè)問題，使得農(nóng)民外出務(wù)工的總?cè)藬?shù)增長緩慢，抑制了這一方式對農(nóng)民收入的貢獻(xiàn)水平，使得這一塊收入增長乏力。

　　農(nóng)產(chǎn)品增產(chǎn)，價格就會降低，增產(chǎn)也不會增收；勞動力轉(zhuǎn)移出現(xiàn)困難，農(nóng)民現(xiàn)金收入增長停滯，城鄉(xiāng)差距就更加擴(kuò)大。

　　失去土地，失去生計

　　在農(nóng)村勞動力的非農(nóng)就業(yè)受到限制的同時，失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)，形成了又一個龐大的失業(yè)群體。

　　這些年，中國城鎮(zhèn)化建設(shè)速度加快，農(nóng)民在這個過程中被強(qiáng)行剝奪了土地。有專家估計，目前全國失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過2000萬人。他們從一個本可以通過土地的承包實現(xiàn)小康的農(nóng)民，變成了無依無靠的失業(yè)者。

　　從上世紀(jì)90年代開始，全國興起大辦開發(fā)區(qū)的熱潮，當(dāng)時全國每年流失的耕地數(shù)量在1000萬畝以上，人為的征地占用大約為500萬畝。

　　意識到這個問題的嚴(yán)重性，從1996年開始，中央嚴(yán)令限制新增征用土地，并且要求土地總量平衡。盡管如此，每年仍要征用大約200萬～300萬畝土地，如果按照大多數(shù)被征地區(qū)人均1畝耕地左右來計算，每年就有出現(xiàn)200多萬失地農(nóng)民。

　　更可怕的是，由于征地過程中的補(bǔ)償過低，失地農(nóng)民將至少是在短期內(nèi)，面臨著就業(yè)、生活無著的景況。2001年，浙江省金華市新獅鄉(xiāng)道院塘村僅有的500畝土地，因為“城北工業(yè)園區(qū)”的建設(shè)而被全部征用。上級確定的土地補(bǔ)償款為每畝2.6萬元。經(jīng)過村集體留存后，農(nóng)戶最后拿到的土地補(bǔ)償款是每畝1.5萬元左右。這個補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)高于浙江省的平均水平。

　　但農(nóng)民的意見并未因此而減小。500畝被征土地共涉及農(nóng)戶95戶，其中有93戶需要拆遷。村里給拆遷戶每戶安排宅基地100平方米，但建造房子每戶需繳納1至2萬元。由于土質(zhì)疏松，光是打地基每戶的費用就需要4～5萬元，而每戶發(fā)到手的征地補(bǔ)償費和房屋拆遷費一共也就7萬多元。把房子造起來，補(bǔ)償費已所剩無幾，今后的生活一切又都從零開始了。

　　原中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任段應(yīng)碧在談到失地農(nóng)民問題時就曾憂慮地說：“農(nóng)民失去了土地就失去了最根本的就業(yè)崗位，在其他工作崗位上的競爭一般又都處于弱勢�！痹谕獬鰟�(wù)工的機(jī)會日益有限的今天，這份擔(dān)心已經(jīng)成為眼下每一個失地農(nóng)民所面臨著的現(xiàn)實。

　　自辦教育和醫(yī)療

　　在中國的傳統(tǒng)上，接受教育往往是改變自身命運的另一大契機(jī)，在農(nóng)村尤其如此。然而，培養(yǎng)一個學(xué)生對于大多數(shù)農(nóng)村家庭而言，無疑是一個非常沉重的負(fù)擔(dān)，甚至有學(xué)者在研究時提出了“教育致貧”的觀點。

　　據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心的調(diào)查，中國的義務(wù)教育經(jīng)費78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財政負(fù)擔(dān)，省里負(fù)擔(dān)11%，中央財政負(fù)擔(dān)很少，不足2%。而事實上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)所負(fù)擔(dān)的部分，主要來自農(nóng)民每年所繳納的教育附加。再加上學(xué)雜費的支出，農(nóng)民自己承擔(dān)了基礎(chǔ)教育的絕大多數(shù)費用。

　　所幸的是，通過將教師工資上收到縣財政開支、農(nóng)村稅費改革取消對教育附加的征收，以及農(nóng)村貧困地區(qū)在學(xué)雜費方面“一費制”的優(yōu)惠政策，農(nóng)民對于基礎(chǔ)教育的負(fù)擔(dān)已經(jīng)得到了極大的減輕。但日益高昂的高等級教育所需費用，無疑是農(nóng)民進(jìn)一步提升自身勞動力附加值的一大障礙。

　　當(dāng)然，所謂的“教育致貧”，可以看作是這一代農(nóng)民為下一代獲取更高勞動收益所支付的成本，貧困中仍然孕育著希望。但任何一個農(nóng)民都將面臨的隱憂是“因病致貧”。

　　長期以來，中國的衛(wèi)生資源80%集中在城市，其中2/3集中在大醫(yī)院。2000年農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費12元，僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費的27.6%。中國農(nóng)村人口占全國的近70%，花費的衛(wèi)生費用只占衛(wèi)生總費用的33%，七年內(nèi)平均每年下降兩個百分點。1991年到2000年，全國新增衛(wèi)生經(jīng)費投入中只有14%投入到農(nóng)村，而14%中的89%又成了“人頭費”，真正專項的農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費只有1.3%。

　　20世紀(jì)80年代以后，隨著醫(yī)療衛(wèi)生體制逐步走向市場化，農(nóng)民幾乎完全是自費醫(yī)療。醫(yī)療費用的攀升，超過了農(nóng)民實際收入水平的增長幅度。河南省農(nóng)調(diào)隊對六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、12個村、580個農(nóng)戶的調(diào)查顯示,1990年到2001年，農(nóng)民人均純收入由537.2元增加到2020.0元，扣除物價因素增長了2.8倍；同期農(nóng)民人均醫(yī)療費用支出由19.9元增加到90.7元,增長了3.6倍,占農(nóng)民人均純收入的比重由3.7%上升到4.5%。因為負(fù)擔(dān)不起高額的住院費用，有12%的農(nóng)戶有病人需住院而未住院治療。醫(yī)療費用的快速、大幅上升，成為農(nóng)民沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。由于沒有適當(dāng)?shù)谋Ｕ象w系安排，農(nóng)民得到的醫(yī)療服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，其經(jīng)濟(jì)風(fēng)險卻大大高于城鎮(zhèn)居民。

　　在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，中國城鄉(xiāng)的反差是巨大的。當(dāng)一個完整的社會被人為地切分為農(nóng)村與城市之后，二者就從未能站到同一個發(fā)展的水平線上。雖然過去的種種制度安排損害了農(nóng)民利益，但中國的農(nóng)民仍在傾盡每一分力量努力改善著自己的生活。面對巨大的利益格局調(diào)整，“三農(nóng)”領(lǐng)域新秩序的建立仍然至為艱難。

　　中共中央“三農(nóng)”一號文件：記載中國農(nóng)村改革歷史進(jìn)程

　　中共中央、國務(wù)院每年都會向黨內(nèi)下發(fā)一號文件，以顯示當(dāng)年的中央工作重點和最關(guān)注的問題。

　　1982年1月1日，中國中央發(fā)出第一個有關(guān)“三農(nóng)”的一號文件，明確肯定了“雙包”(包產(chǎn)到戶、包干到戶)制，而且說明它“不同于合作化以前的小私有的個體經(jīng)濟(jì)，而是社會主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”。中國農(nóng)村從此進(jìn)入了前所未有的發(fā)展時期。

　　此后，中央又連續(xù)發(fā)出四個有關(guān)“三農(nóng)”的一號文件：

　　1983年一號文件，指出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”；

　　1984年的一號文件，強(qiáng)調(diào)繼續(xù)穩(wěn)定和完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，延長土地承包期，使農(nóng)民吃上了長效定心丸；

　　1985年的一號文件，主要內(nèi)容是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消30年來農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購派購制度，對糧、棉等少數(shù)重要產(chǎn)品采取國家計劃合同收購的新政策。還將農(nóng)業(yè)稅由實物稅改為現(xiàn)金稅；

　　1986年的一號文件，肯定了農(nóng)村改革方針政策的正確性，針對農(nóng)業(yè)面臨的停滯、徘徊和放松傾向，強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步擺正農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的地位。

　　連續(xù)五個一號文件，記載了中國農(nóng)村改革的歷史進(jìn)程和前進(jìn)步伐。此后，一號文件再未提到農(nóng)民問題。而在今年，一號文件再次針對“三農(nóng)”問題并以促進(jìn)農(nóng)民增收為主題，表明中國“三農(nóng)”問題已到關(guān)鍵時刻。

　　來源：《財經(jīng)》雜志作者：胡一帆