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本刊記者/楊中旭
《行政許可法》實施后,有些政府部門和官員并不甘心失去權力,因此需警惕新一輪的權力擴張沖動
中華人民共和國行政許可法于7月1日正式開始實施。一時間,媒體好評如潮。
從微觀看來,最大的好處是便民;蛟S在不遠的將來,“跑審批”會成為一個歷史名詞。
從宏觀看來,這是建立法治政府的重要步驟。新一屆政府執(zhí)政以來,明顯加快了“法治”的腳步。
法治政府,必然需要法律約束。而約束政府的法律,并不僅僅只有《行政許可法》一部。參與起草了《行政許可法》的中國政法大學法學院院長馬懷德教授認為,相關的法律體系,應該包括之前的《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復議法》、現在的《行政許可法》以及剛剛完成草稿的《行政程序法》、正在起草的《行政強制法》。《行政許可法》只是這眾多規(guī)范和限制政府行為的法律體系中的一環(huán)。換言之,僅靠一個《行政許可法》并不能限制政府部門伸得過長的手。
另外,由于《行政許可法》在相當程度上限制了政府的審批權力——大連市人民政府法制辦主任王馨德估計審批權力將縮水30%,原來坐擁巨大權力的一些既得利益部門和官員,自然不會甘心。王說,《行政許可法》實施之后,需警惕“變種許可”的顯現,以及新一輪的權力擴張的開始。
擴張權力的空間
行政許可,如雨后春筍般地冒出來,是在1996年以后。而那場雨,則是前文提到的《行政處罰法》。這部法律規(guī)范了之前政府亂罰款、亂處罰的問題,但隨即,被限制的東西卻以新的形式——行政許可的面目出現。
大連市人民政府法制辦主任王馨德對本刊說,亂罰款、亂處罰的權力喪失之時,權力開始向許可擴張。政府部門及其官員,仍然是最終的獲益者。
新浪網上關于《行政許可法》的留言版上有兩個簡短得只有兩句話的帖子頗可玩味:不管哪里來錢?不管哪里夠吃?
某市的一位處長私下里對中國《新聞周刊》承認,自從步入政府,多少錢的飯局都吃過,從幾千元到三萬元不等。他在電話里對本刊說,他正在一個地級市的五星級賓館里開會,奢侈程度比國家電力公司武漢會議也差不了多少。
究其原因,是因為“我手里有一項行政審批權,并且在7月1日之后仍然保留著”。
6月9日,大連市人民政府常務會議審議并原則通過了當地的事關《行政許可法》的一攬子規(guī)章制度。大連市市長夏德仁對本刊表示,包括規(guī)范土地交易在內的9項措施,是改善大連投資軟環(huán)境的重大舉措。而引起關注的,則是當地熱點崗位處長輪崗的規(guī)定。
王馨德主任后來向本刊道出了這項決定的初衷,其中之一正是制約相關部門和公務員的行政審批權。
但是,前述那位處長表示,“那些熱點部門的處長和局長,不會甘心放棄那些權力,他們肯定要想方設法在許可上、在其他項目上做文章的”。
值得警惕的是,《行政許可法》出臺之后,政府部門的權力又會向哪里擴張?
在王馨德主任看來,行政權力必然會向法律沒有涉及的領域擴張。
他指出,從歷史情況來看,從《行政訴訟法》到《行政處罰法》,再到《行政監(jiān)察法》、《行政復議法》、《行政許可法》,任何一部約束政府權力的法律出臺,都會刺激新一輪的權力擴張。
雖然這種權力擴張,并非完全由之前出臺的對其進行規(guī)范限制的法律引起,但法律對政府的作用,在其日趨規(guī)范的背后,還有相當的刺激。
刺激的權力擴張,“一定會非常強烈的存在”。馬懷德教授清楚地向本刊表明了他的觀點。
王馨德主任表示,從這個角度來講,近來愈演愈烈的強制拆遷,也屬于新一輪權力擴張的領域。相關法律法規(guī)的不完善,是受到強制拆遷的民眾無法維護自身合法權益的原因之一。而政府,在這里面則起到了一個既是執(zhí)行者、又是監(jiān)督者、還是裁判者的角色,權力之大,令相關民眾只能處在絕對弱勢的位置上。
改變這種局面,從立法的角度,《行政強制法》和《行政程序法》呼之欲出。
馬懷德教授認為,隨著行政法律體系的日趨完善,政府擴張權力的領域總體來講是越來越小,空間被不斷壓縮。但是,“行政權力無孔不入,具有自我擴張性,什么法也根除不了”。
警惕變種的“許可”
行政權力的擴張,除了進軍新領域,在原來領域進行“內部挖潛”,也是另一個行之有效的辦法。
7月1日之后,政府仍然保留了500項行政審批。也就是說,《行政許可法》并不是要取消所有審批,合理合法的審批仍將繼續(xù)存在。
問題是,一位地方政府政策研究室的資深官員對本刊說,可能有一些不合理合法的審批,披著合法的外衣繼續(xù)大行其道。
前文提到的那位處長,透露了一個眾所周知的訣竅:比如某項目,國家規(guī)定億元以上由國務院批,千萬以上由省政府批,百萬以上由市政府批。那我把它拆分成10個項目不就留在地方上批了嘛!
另一位擁有行政審批權的處長則對本刊說,這是圈內公開的秘密,企業(yè)把一個項目化整為零地上報,地方政府就有了操作的余地。“對企業(yè)、對地方政府,這是一個雙贏的結果”。江蘇鐵本事件,即是明證。
無獨有偶,7月1日播出的中央電視臺《焦點訪談》,報道了福建某地在拆遷過程中,把項目一分為二使土地審批權留在地方的事實。
“這樣的事情,民不舉,官不究”,那位地方政府政策研究室的官員說,“即便民舉,官也多半不究”。
據王馨德主任透露,另一個“內部挖潛”的辦法,則是把“許可”隱藏在其他規(guī)定或另一個合法的許可之中,即,“明減暗不減”。
《行政許可法》實施之后,先前的許多許可,都轉成了備案管理。所謂備案,“就是企業(yè)辦完了之后通知政府一下,政府做一下登記而已”。
然而,備案的后面,卻隱藏了很多政府不肯放手的行政許可。“老百姓真正去辦備案的時候,辦事人員突然把行政許可拿出來,說沒這個你們開不了店,這種情況也有”。王馨德主任并未諱言。
還有就是沒完沒了的檢查——這是政府一項恒久的權力!皺z查過不了關,后果是什么大家都清楚”,當它濫用之時,企業(yè)也就不堪應付。
遼寧省人民政府法制辦處長王建忠認為,目前情況下,政府的新管理模式是一個新的課題。政府職能的徹底轉變,絕不是一朝一夕的事情。
不肯透露姓名的那位處長表示,我們不是有句人人皆知的話——上有政策、下有對策嗎,下邊應付上邊的辦法多得是。
馬懷德教授對本刊說,“老鼠總是沒完沒了地出現,貓總要不停地捉”。
因此,警惕新一輪的權力擴張沖動,使《行政許可法》真正得以實施,應成為法治政府的題中應有之議。