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眾多行政部門對立法主導權“青睞”，根本動因是為了獲取法案執(zhí)行權，進而獲得相應的機構設置權和財權
2005年初，一則有關三部委角力《反壟斷法》立法權，從而導致該法十年難產(chǎn)的報道，再度引發(fā)了外界對《反壟斷法》的關注。商務部相關負責人隨后進行了澄清，表示該法案經(jīng)過商務部努力，已經(jīng)上報國務院進行審議。
商務部的反應相當迅速，但在澄清說明中卻對另外兩個涉及角力的部委——國家工商總局、發(fā)改委——是否參與了立法只字未提。這似乎更印證了人們的種種猜測。
誰是主導者
據(jù)本刊記者了解，早在1987年8月，國務院法制局就成立了《反壟斷法》起草小組，1988年就提出了《反對壟斷和不正當競爭暫行條例草案》。
1993年9月，第八屆全國人大常委會第三次會議通過了《反不正當競爭法》，但《反壟斷法》卻未能出臺。1994年《反壟斷法》被列入八屆人大的立法規(guī)劃。當時人大委托國家經(jīng)貿(mào)委和國家工商總局兩部門起草該法案。此后，兩部委成立了工作小組，開始了法案的起草工作，一些法學專家也受到邀請加入其中。但是，這部法案卻遲遲沒能順利出世，以致該法案又相繼被九屆人大和十屆人大列入立法規(guī)劃。2003年，國家經(jīng)貿(mào)委在機構改革中被裁撤，經(jīng)貿(mào)委有關反壟斷的立法工作轉(zhuǎn)交給了商務部。《反壟斷法》的起草也相應變成了商務部和國家工商總局的合作。
盡管存在延續(xù)十年之久的合作關系，但兩部委在如此長的時間沒能完成反壟斷法的起草工作，讓民間產(chǎn)生了有關兩部委間相互角力的猜測。而這種猜測在2004年似乎明朗化了。當年3月，商務部將《中華人民共和國反壟斷法(送審稿)》單獨提交了給國務院法制辦，而作為一直參與反壟斷法起草工作的國家工商總局卻并沒有出現(xiàn)在提交者名單之內(nèi)——按照常規(guī)，如果屬于兩部門共同起草，則應當由雙方一起提交到國務院。
當年6月，商務部聯(lián)合國務院法制辦、監(jiān)察部、財政部、交通部、稅務總局、質(zhì)檢總局等七部門發(fā)出《關于清理在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖規(guī)定的通知》，要求各地對屬于排斥外地產(chǎn)品和服務、對本地產(chǎn)品和服務予以特殊保護的各種分割市場的規(guī)范性文件以及其它相關文件進行清理。當年11月8日，商務部等七部門又組成了聯(lián)合工作組開始到各地進行監(jiān)督檢查。
細心的人們不難發(fā)現(xiàn)，無論是發(fā)出《通知》還是聯(lián)合檢查，這樣一個涉及市場監(jiān)管和反壟斷的活動，卻偏偏漏下了部門職責為市場監(jiān)管和行政執(zhí)法，并一直進行反壟斷工作的國家工商總局。
及至2004年年末，發(fā)改委研究機構發(fā)布題為《當前經(jīng)濟形勢及2005年的政策取向》的報告，呼吁“盡快制定和出臺《反壟斷法》，從依法管理、提高信息透明度和價格監(jiān)管等方面加強對壟斷行業(yè)的管理”。此舉令圍繞《反壟斷法》立法權的角力更形復雜化。
主導權的含金量
民間評論普遍認為，眾多行政部門對立法主導權“青睞”，根本動因是為了獲取法案執(zhí)行權，進而獲得相應的機構設置權和財權。而這一點在圍繞《反壟斷法》的角力中頗為明顯。
本刊記者從有關渠道了解到，在向國務院提交的《反壟斷法》草案中，商務部將反壟斷的執(zhí)行權劃歸自身所有。但此舉卻并沒有得到國務院的首肯，同時也遭到其它部門的反對。而在2004年9月，商務部即成立了反壟斷調(diào)查辦公室。商務部對其職能的定位是“承擔有關反壟斷的國際交流、反壟斷立法及調(diào)查等相關工作”。盡管目前該機構還是虛置的狀態(tài)，但它的設立無疑是在為《反壟斷法》的執(zhí)行而做的“熱身準備”。
發(fā)改委則在2003年通過了自己制定的《制止價格壟斷行為暫行規(guī)定》，規(guī)定中明確賦予發(fā)改委對價格壟斷行為的認定、處罰、解釋等權力。在此一輪對執(zhí)行權的“卡位戰(zhàn)”中，國家工商總局的表現(xiàn)相對較為低調(diào)，除了在2004年6月推出一份《在華跨國公司限制競爭行為表現(xiàn)及對策》的報告外，別無其它行動。
評論人士指出，這與工商部門擁有行政執(zhí)法權的“天然”優(yōu)勢地位不無關系。實際上，早在10年前，國家工商總局就在其公平貿(mào)易局下設了反壟斷處。根據(jù)國家工商總局官方網(wǎng)站提供的信息，反壟斷處的第一條職責即是“參加《反壟斷法》的立法工作。研究擬定有關反壟斷的規(guī)章制度及具體措施、辦法�！�
同時該處還負責“市場壟斷狀況的調(diào)研和動態(tài)分析，搜集、處理、分析反壟斷的數(shù)據(jù)資料”以及“協(xié)助辦理反壟斷案件的行政復議”等工作。
據(jù)本刊了解，工商總局從1999年開始，每年都要進行查處壟斷行為的專項執(zhí)法行動，積累了較為豐富的執(zhí)法經(jīng)驗。從1995年到2004年，工商部門共查處行業(yè)壟斷6000多件，行政壟斷500多件。不但查處數(shù)量多，涉及的壟斷性行為的種類也非常豐富，涉及供水、供電、供暖、供氣、鐵路、電信、郵政、保險、商業(yè)銀行、煙草、石油、鹽業(yè)壟斷行業(yè)。同時還對經(jīng)營者之間通過協(xié)議聯(lián)合劃分市場、統(tǒng)一價格等卡特爾行為進行了查處。
超越部門分割之途
長期研究反壟斷法、并參與草案制定的中國社會科學院法律所經(jīng)濟法室主任王曉曄認為，為了避免部門分割減弱執(zhí)法效力，應當設立一個獨立、權威的反壟斷執(zhí)法機關。
王曉曄向本刊解釋說，《反壟斷法》與其他法律制度不同，它的任務不僅是要同大企業(yè)集團或者壟斷企業(yè)限制競爭的行為作斗爭，而且還要同政府濫用行政權力限制競爭的行為作斗爭，這就要求執(zhí)法機關具有相當大的獨立性和足夠大的權威性。
特別是行政性限制競爭的案件，往往有著盤根錯節(jié)的復雜關系，調(diào)查難度大，如果反壟斷法的主管機關沒有相當?shù)莫毩⑿院蜋嗤�，它的審案工作就會受到其他行政部門的干擾和影響，不利于依法做出裁決。
一位長期從事工商執(zhí)法工作的人士也向本刊表示，工商部門在查處壟斷行為時，的確會遇到法律制度不健全、法律責任不明確、調(diào)查取證困難、處罰力度輕、行政干預多、執(zhí)法權被肢解等諸多難點�！斑@些問題的解決最終要還是要依靠法制的完善�！�
中國政法大學研究生院副院長李曙光教授認為，阻礙《反壟斷法》出臺的難點不僅在于統(tǒng)一的反壟斷機構如何設置，同時也在于國有壟斷企業(yè)的問題如何解決。這些企業(yè)擁有強大的博弈能力，同時各行政部門為了本部門的利益，也會“主動”維護本部門下屬企業(yè)的利益。這也使得反壟斷法出臺的過程變得極為艱難。
2005年2月底，在全國人大常委會通過的2005年立法計劃中，《反壟斷法》又一次被列入立法計劃。
(來源：《中國新聞周刊》；記者：孫展）
