參與部門最多的立法
據(jù)知情人士透露，反洗錢法草案一共有19個部門一起參與起草，它既要明確主管部門的職責(zé)分工，也要規(guī)定相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合。
作為“后來者”，它既要考慮到與同樣在本次常委會上進(jìn)行審議的刑法修正案(六)的銜接，也要照應(yīng)到既有的涉及反洗錢方面的法規(guī)、規(guī)章和機(jī)制。
由于洗錢活動的跨國性趨勢，它既要從中國國情出發(fā)，也要符合相關(guān)國際公約和國際慣例。
凡此種種難處，都需在起草過程中一一破題。
根據(jù)全國人大立法規(guī)劃的要求，2004年3月23日，正式成立了由全國人大預(yù)算工委牽頭組織，由中國人民銀行、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、外交部、財政部、海關(guān)總署等18個部門參加的反洗錢法起草領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作小組，制定通過了起草工作計劃，反洗錢法立法工作正式啟動。
2005年，監(jiān)察部也參與到起草過程中來。全國人大常委會預(yù)算工作委員會法案室主任俞光遠(yuǎn)稱：“幾乎沒有哪部法律的起草有這么多部門參加。”
俞光遠(yuǎn)表示，反洗錢工作是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，它不僅涉及大量金融機(jī)構(gòu)，也涉及特定非金融機(jī)構(gòu)，如房地產(chǎn)機(jī)構(gòu)、貴金屬交易、珠寶拍賣行、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等，不僅涉及反洗錢主管部門，也涉及其他主管部門和行業(yè)監(jiān)管部門，還涉及刑事偵查部門和司法部門等。因此，反洗錢法草案內(nèi)容突出的原則之一便是協(xié)調(diào)配合原則。
以起草工作小組成員的經(jīng)驗(yàn)，在反洗錢法起草中，對權(quán)責(zé)分工的過程本身就有相當(dāng)大的協(xié)調(diào)難度。
“有時候權(quán)責(zé)分工并沒有明確的客觀標(biāo)準(zhǔn)，可能不同的部門在具體問題上有不同的看法，但最終只能采納一種意見、定出一種方案來。”俞光遠(yuǎn)說，“涉及的部門越多，協(xié)調(diào)的困難就越大�！�
依照全國人大常委會預(yù)算工作委員會副主任馮淑萍在本次常委會會議上就反洗錢法草案的說明，處理具體監(jiān)管職責(zé)分工這一重要問題的一個重要途徑是，“注意與現(xiàn)行有關(guān)法律和做法相銜接”。
按照2003年修訂后的銀行法規(guī)定與目前的做法，反洗錢主管部門為中國人民銀行，在2003年以前，則是由公安部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。
2002年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)成立了由公安部部長為召集人、16個部門參加的反洗錢工作部際聯(lián)席會議。2003年5月，召集人改為中國人民銀行行長。2004年6月，反洗錢工作部際聯(lián)席會議成員單位擴(kuò)大到23個部門。
2004年8月27日，反洗錢工作部際聯(lián)席會議第一次工作會議在京召開。是年12月31日，國務(wù)院批準(zhǔn)了《反洗錢工作部際聯(lián)席會議制度》。
此外，金融監(jiān)管部門的反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制也在此期間形成。2004年4月，由中國人民銀行牽頭，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會和外匯管理局參加的金融監(jiān)管部門反洗錢領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組成立。
在已有的以部際聯(lián)席會議和金融監(jiān)管部門反洗錢小組為主要形式的反洗錢協(xié)調(diào)機(jī)制基礎(chǔ)上，反洗錢法草案將其賦予了更明確的法律保障。
草案第三條規(guī)定，國務(wù)院反洗錢行政主管部門主管全國的反洗錢行政管理工作，國務(wù)院有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行反洗錢行政管理職責(zé)，各方應(yīng)相互配合。并在第二章對各部門的職責(zé)作出細(xì)化規(guī)定。
值得一提的是，在對草案的審議中，李樹文等委員還提出，鑒于中國人民銀行并非“行政”部門，建議草案中將“反洗錢行政主管部門”中的“行政”二字去掉。這一建議已初步成為共識。
“等”字的爭論
這部只有四十五個條文的法案耗時近三年，起草過程中的難點(diǎn)是什么呢？
俞光遠(yuǎn)說，難點(diǎn)之一就是上游犯罪的范圍，這一問題還與同在本次常委會會議上進(jìn)行第二次審議的刑法修正案(六)的相關(guān)條款交織在一起。
按照國際組織的規(guī)定與國際通行做法，洗錢犯罪的上游犯罪范圍呈擴(kuò)大趨勢。以專門致力于反洗錢的金融行動特別工作組(FATF)為例，其2003年修訂的《40項(xiàng)建議》明確提出，各國務(wù)必將有組織犯罪、貪污、逃稅等20類犯罪規(guī)定為洗錢罪的上游犯罪。
眾多專家都認(rèn)為，擴(kuò)大上游犯罪的范圍，不僅有利于更廣泛地打擊洗錢犯罪，也有利于更廣泛地從下游入手發(fā)現(xiàn)和打擊上游犯罪。
在我國現(xiàn)行刑法第191條中，洗錢犯罪的上游犯罪只有毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪和走私犯罪4種。鑒于強(qiáng)烈的呼聲，在本次提請審議的修正草案中又增加了貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪和金融詐騙犯罪3種。
據(jù)全國人大常委會法制工作委員會刑法室副主任黃太云透露，在刑法修正案(六)征求意見過程中，許多全國人大常委會委員和一些部門、地方都建議進(jìn)一步擴(kuò)大上游犯罪的范圍。
但除了對原草案中“金融犯罪”的含義明確為破壞金融管理秩序犯罪和金融詐騙犯罪外，刑法修正案(六)尚未對上游犯罪的范圍作進(jìn)一步擴(kuò)大。
全國人大法律委員會在本次常委會會議上對此的解釋是，除了191條的規(guī)定外，刑法312條還規(guī)定，對明知是何犯罪所得而予以窩藏、轉(zhuǎn)移、收購或者代為銷售的，都是犯罪，只是沒有明確使用洗錢罪的具體罪名。
不過在眾多建議之下，全國人大法律委員會經(jīng)與有關(guān)部門研究，建議對312條作出必要的補(bǔ)充修改，規(guī)定：對明知是犯罪所得及其產(chǎn)生的收益而予以窩藏、轉(zhuǎn)移、收購或者代為銷售或者以其他方法掩飾、隱瞞的，追究刑事責(zé)任。
黃太云也稱，191條中原有和新增的犯罪都是嚴(yán)重的犯罪，列為洗錢犯罪的上游犯罪是為了突出之，而一般犯罪則放入了312條中。
191條與312條的一個重要不同之處是處罰的程度，191條規(guī)定的最高刑為10年，而312條規(guī)定的最高刑是7年。
據(jù)俞光遠(yuǎn)透露，反洗錢法起草工作小組也曾向刑法修訂工作小組建議擴(kuò)大洗錢罪的上游犯罪范圍。而反洗錢法草案自身采取的做法則是，在列舉出刑法修正案所規(guī)定的7項(xiàng)犯罪外，再加上“等犯罪”作為洗錢的上游犯罪。
“等犯罪”與此前《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》中的“或者其他犯罪”有異曲同工之妙。
“加上‘等’，就意味著只要是針對有犯罪所得的洗錢活動，都可以進(jìn)行打擊�！庇峁膺h(yuǎn)說。
有專家提出異議，刑法沒有“等”字，這樣會不會造成兩部法律規(guī)定不一樣？在實(shí)踐當(dāng)中相關(guān)部門該怎樣掌握這個“等”字，會不會造成執(zhí)法困難？
俞光遠(yuǎn)是這樣解釋的：凡是以犯罪所得進(jìn)行洗錢的，都在反洗錢法預(yù)防和打擊的范圍之內(nèi)，不需要問這錢是哪種犯罪來的。如果必須要弄清楚哪種所得來源于哪種犯罪，才能預(yù)防和打擊這種犯罪的話，那么預(yù)防和打擊洗錢就非常困難，因?yàn)椴豢赡芤婚_始就弄清贓錢究竟是走私、販毒還是其他犯罪得來的。加一個“等”字后，相關(guān)機(jī)構(gòu)就不需要確定上游犯罪是何種犯罪，只要確定是犯罪行為，有犯罪所得進(jìn)行洗錢都可以打擊，這樣有利于加大對洗錢犯罪及其上游犯罪的預(yù)防和打擊力度，也便于實(shí)踐部門的具體操作。
一個旨在突出懲治嚴(yán)重犯罪，一個旨在廣泛防控洗錢活動，為了取得良好的預(yù)防和打擊洗錢犯罪的效果，這兩部法便采取了如此的協(xié)調(diào)配套方式。
立法不能解決所有問題
俞光遠(yuǎn)坦言：“立法并不意味著能解決這一領(lǐng)域的所有問題�！�
而這，正是一位有著多年辦案經(jīng)驗(yàn)的檢察官所擔(dān)心的。這位不愿透露姓名的檢察官說，在辦案實(shí)踐中，他發(fā)現(xiàn)洗錢犯罪獲取線索難、獲取證據(jù)也難，他擔(dān)心反洗錢法的制定是否能解決這方面的問題。
俞光遠(yuǎn)認(rèn)為，只要形成反洗錢工作協(xié)調(diào)機(jī)制，同時金融機(jī)構(gòu)、特定行業(yè)的非金融機(jī)構(gòu)，按照反洗錢的要求，建立一系列的預(yù)防監(jiān)控制度和內(nèi)部監(jiān)控制度。這樣各方面預(yù)防監(jiān)控洗錢犯罪的力度就能大大加強(qiáng)，也就有利于發(fā)現(xiàn)洗錢犯罪線索以及對洗錢犯罪的查處和打擊。
中國政法大學(xué)的一名專家提出了另一種擔(dān)心：“洗錢的手段千變?nèi)f化，反洗錢法制定的條款過粗或過細(xì)都有其弊端，過寬或過窄又失去了應(yīng)有的法律效力。即使在監(jiān)測大額交易以及可疑資金的交易上，仍然還有不少教訓(xùn)值得探究，反洗錢法是否能夠做到未雨綢繆，業(yè)界都在拭目以待。”
(據(jù)法制日報；王丹楓)
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