尚福林：法治是資本市場“立市之基”

　　中國證監(jiān)會主席尚福林9月30日就證監(jiān)會依法行政情況接受記者采訪時表示，資本市場是規(guī)則導(dǎo)向的市場，法治是市場成熟發(fā)展的必要條件，是資本市場的“立市之基”。下一步，證監(jiān)會將認(rèn)真貫徹全國依法行政工作會議精神，落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見》的各項(xiàng)工作要求，努力把中國證監(jiān)會的依法行政工作提高到新的水平。

　　尚福林介紹，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》實(shí)施的6年，正好也是證監(jiān)會貫徹落實(shí)國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)資本市場改革開放和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》的6年。證監(jiān)會在全面推進(jìn)資本市場改革發(fā)展的過程中，認(rèn)真落實(shí)國務(wù)院關(guān)于法治政府建設(shè)的各項(xiàng)工作要求，在依法行政方面做了大量的工作，也取得了一定的成績。證監(jiān)會在工作實(shí)踐中深切體會到，市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，現(xiàn)代政府是法治政府。資本市場必須將法治的要求貫穿于資本市場改革發(fā)展的整體進(jìn)程，落實(shí)到資本市場改革發(fā)展的全部方面，這樣才能真正有公開、公平、公正的市場秩序，才能有穩(wěn)定持久的市場信心，才能從根本上保護(hù)廣大投資者的合法權(quán)益，資本市場的科學(xué)發(fā)展也才能有堅(jiān)實(shí)可靠的基礎(chǔ)。

　　限制和約束行政權(quán)力

　　他表示，依法行政的核心是限制和約束行政權(quán)力，立足于這一根本要求，證監(jiān)會著重從以下幾個方面抓好依法行政各項(xiàng)工作的落實(shí)。

　　第一，立足于貫徹依法治國方略的全局要求，自覺把資本市場的發(fā)展和規(guī)范全面納入法治軌道。證監(jiān)會在資本市場改革發(fā)展中，貫徹依法治國的全局要求，一是堅(jiān)持把法律制度作為調(diào)節(jié)和處理市場關(guān)系的基本準(zhǔn)則。資本市場是法治市場。有關(guān)市場改革措施的安排、權(quán)利義務(wù)的配置、產(chǎn)品業(yè)務(wù)的設(shè)計(jì)都要建立在法律的基礎(chǔ)之上，體現(xiàn)為具體有效的法律形式。二是堅(jiān)持把遵守法律作為市場主體行為的基本規(guī)范。參與市場活動的所有主體包括上市公司、證券經(jīng)營機(jī)構(gòu)、證券中介服務(wù)機(jī)構(gòu)、投資者和監(jiān)管機(jī)關(guān)，都要遵守法律的規(guī)范，自覺服從規(guī)則治理的要求。三是堅(jiān)持把依法行政作為約束監(jiān)管權(quán)力的基本要求。強(qiáng)調(diào)用法律和法規(guī)監(jiān)管市場，自覺接受法律對行政權(quán)力的限制和約束，確保行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效，樹立資本市場的監(jiān)管公信。

　　第二，立足于市場功能發(fā)揮的內(nèi)在要求，全面夯實(shí)市場發(fā)展和規(guī)范的法治基礎(chǔ)。法治是資本市場的“立市之基”。實(shí)現(xiàn)資本市場在資源配置中的基礎(chǔ)性功能，必須充分發(fā)揮市場力量自我約束的作用，盡量減少政府對市場活動和經(jīng)濟(jì)主體的干預(yù)，切實(shí)做到規(guī)制適度、邊界合理。為此，證監(jiān)會采取了一系列改革措施，完善法律規(guī)則、積極推進(jìn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變：一是及時修改法規(guī)和規(guī)則。在積極推動立法機(jī)關(guān)對公司法、證券法進(jìn)行全面修訂的同時，依據(jù)修訂后的法律，對資本市場法規(guī)體系進(jìn)行了全方位梳理和重構(gòu)。截至目前，我國資本市場現(xiàn)行有效的法規(guī)文件共有479件，其中，87%的文件是近6年制定和修訂的。二是全方位擴(kuò)大市場自律范圍。6年來，證監(jiān)會已經(jīng)取消和調(diào)整了2/3以上的審批項(xiàng)目，共128項(xiàng)；將上市核準(zhǔn)等權(quán)力賦予證券交易所，將證券、期貨從業(yè)人員資格管理下放給證券、期貨業(yè)協(xié)會。三是大力推進(jìn)證券發(fā)行市場化改革。建立由市場中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)上市保薦的制度，取消對股票發(fā)行價(jià)格的窗口指導(dǎo)，由市場供求雙方?jīng)Q定價(jià)格，發(fā)行制度改革的第一步目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，正在積極進(jìn)行第二步的改革。四是發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立把關(guān)作用。由中介機(jī)構(gòu)對證券市場重要業(yè)務(wù)活動進(jìn)行規(guī)范、約束、監(jiān)督，建立市場主體自我約束機(jī)制。

　　第三，立足于市場實(shí)踐，切實(shí)發(fā)揮法治對于市場規(guī)范發(fā)展的引領(lǐng)和推動作用。法律對社會關(guān)系的調(diào)整不僅具有規(guī)范和保障的積極作用，而且具有引領(lǐng)和推動的重要功能。近幾年來，證監(jiān)會在資本市場改革和發(fā)展的實(shí)踐中，一是注意用法治的方法引領(lǐng)和推動市場的發(fā)展。通過修訂完善法律法規(guī)，創(chuàng)新具體制度安排，為股權(quán)分置改革、創(chuàng)業(yè)板市場、融資融券、股指期貨、發(fā)行定價(jià)制度、并購重組制度等改革措施的平穩(wěn)推出、有序運(yùn)行創(chuàng)造條件，奠定基礎(chǔ)。二是注意用法治的方法引領(lǐng)和推動市場監(jiān)管。資本市場的違法違規(guī)行為，會嚴(yán)重?fù)p害投資者的利益，針對資本市場監(jiān)管工作面臨的突出問題，如大股東掏空上市公司、內(nèi)幕交易、“老鼠倉”交易等違法違規(guī)行為，證監(jiān)會推動國家立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及其他政府部門，修訂出臺刑法修正案(六)、刑法修正案(七)，打擊證券期貨犯罪的專門司法解釋，以及內(nèi)幕信息管理制度等等，有效打擊了資本市場的違法違規(guī)行為。

　　第四，立足于落實(shí)程序正當(dāng)和公開透明要求，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為。證監(jiān)會注意從行為規(guī)范和公開透明等角度入手，全面規(guī)范和約束行政行為，不斷提升監(jiān)管執(zhí)法的公信力。一是健全公眾參與制度，確保行政決策規(guī)范高效。證監(jiān)會要求重大決策、重大制度建設(shè)都必須經(jīng)過公開征求意見的程序，每周召開一次新聞通氣會，回答記者提問，聽取社會公眾的意見，專門出臺了《證券期貨規(guī)章草案公開征求意見試行規(guī)則》，對制定規(guī)章和規(guī)范性文件要向社會公開征求意見、公開反饋意見，作了強(qiáng)制性要求。二是遵循“程序正當(dāng)”的理念，全程規(guī)范執(zhí)法行為。程序正當(dāng)要有相應(yīng)的程序規(guī)則來保障，需要出臺專門的程序規(guī)定。證監(jiān)會針對監(jiān)管決策、信息公開、行政許可、日常監(jiān)管、案件調(diào)查、強(qiáng)制措施、案件審理、處罰聽證、市場禁入、復(fù)議訴訟、信訪處理等全部監(jiān)管執(zhí)法行為均提出了程序規(guī)范的工作要求，專門出臺程序性規(guī)則160余件。三是強(qiáng)化公開透明要求，全面推進(jìn)政務(wù)公開。證監(jiān)會認(rèn)真貫徹政府信息公開條例，認(rèn)真落實(shí)主動公開和依申請公開的要求。截至2010年9月，證監(jiān)會主動公開信息29215件，對于當(dāng)事人公開信息的申請，全部給予了回復(fù)。與此同時，證監(jiān)會證券公司和基金公司相關(guān)行政許可從申請受理到做出行政決定的審核流程，全部在網(wǎng)上公開，并明確時限要求，行政許可進(jìn)展到什么階段，申請人和社會公眾可以在網(wǎng)上查詢，從而有效保證了對行政許可的實(shí)時監(jiān)督。

　　第五，立足于權(quán)力制衡的機(jī)制完善，改革創(chuàng)新執(zhí)法工作體制。改革創(chuàng)新是資本市場的永恒主題。證監(jiān)會遵循權(quán)力制衡約束的理念，下力氣約束自身監(jiān)管行為，探索建立了符合我國現(xiàn)階段發(fā)展水平的監(jiān)管和執(zhí)法工作體制。一是實(shí)施“查審分離”行政處罰執(zhí)法制度。違法案件調(diào)查由稽查部門實(shí)施，創(chuàng)新建立“行政處罰委員會”這一專職機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)處罰審理，由一批具有法律專業(yè)知識背景和市場監(jiān)管實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的委員，借鑒采用法院合議庭集體討論、合議決定的方式審理案件。二是落實(shí)“決策分工”的行政許可實(shí)施制度。證監(jiān)會除了要求在審核部門建立起“雙人制”、“會議制”等一系列分工制約的工作制度，還在股票發(fā)行和上市公司并購重組等市場最為關(guān)注的領(lǐng)域，建立了由會計(jì)師、律師等市場專業(yè)人士組成的“證券發(fā)行審核委員會”、“并購重組審核委員會”進(jìn)行許可審核的制度，委員名單向社會公示，增加其責(zé)任感，增強(qiáng)社會監(jiān)督力度，以確保行政許可集體決策和專家把關(guān)，形成了行政許可全流程的有效制約。三是強(qiáng)化“監(jiān)督制約”的行政復(fù)議功能。證監(jiān)會成立了有證監(jiān)會以外專家參與的行政復(fù)議委員會，參與復(fù)議案件的審理，保證行政復(fù)議工作的獨(dú)立性、權(quán)威性和專業(yè)性，有效監(jiān)督證監(jiān)會的執(zhí)法工作。6年來，證監(jiān)會共辦理行政復(fù)議案件150余件，其中作出撤銷、變更決定的22件，變更比為14.67%，有效發(fā)揮了行政復(fù)議對前端執(zhí)法行為的監(jiān)督作用。

　　強(qiáng)調(diào)透明公開

　　尚福林說，在全面推進(jìn)資本市場依法行政的過程中，證監(jiān)會形成了一些有特色的做法。

　　一是大力推進(jìn)立法。先后推動修訂、制定公司法、證券法、基金法和期貨交易條例，特別是推動修訂刑法嚴(yán)厲打擊了侵占上市公司資產(chǎn)、背信行為等犯罪行為，為資本市場的發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。隨著市場的發(fā)展情況的變化，證監(jiān)會還要繼續(xù)修改完善相關(guān)法律法規(guī)制度。

　　二是嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法。證監(jiān)會立足于制衡約束行政權(quán)力，做了大量的工作，建立查審分離體制、創(chuàng)設(shè)了行政處罰委，規(guī)范執(zhí)法程序等等，適應(yīng)了市場發(fā)展的內(nèi)在需要。

　　三是特別強(qiáng)調(diào)透明、公開。包括執(zhí)法依據(jù)的公開、行政審核流程的公開、行政決定的公開等等，促進(jìn)提高了資本市場和監(jiān)管執(zhí)法工作的透明度，增強(qiáng)了市場對監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。

　　四是高度重視普法工作。通過加大投資者教育培訓(xùn)力度，在行政處罰決定中強(qiáng)調(diào)“說理”，提高了市場主體的法治意識。尤其是，在立法過程中強(qiáng)調(diào)公眾參與，在公布草案的同時，通過新聞稿進(jìn)行解釋說明，事實(shí)上，征求公眾意見的過程也是向社會普法的過程，促進(jìn)社會對資本市場改革措施和相關(guān)制度的理解。通過普及法律工作,資本市場依法運(yùn)行、遵紀(jì)守法的理念、意識得到明顯增強(qiáng)。

　　尚福林指出，總的來看，證監(jiān)會在依法行政方面雖然做了一定的工作，但目前的市場還是發(fā)展中的市場，受各方面因素影響也比較大，證監(jiān)會所做的工作仍然還是比較初步的。隨著資本市場基礎(chǔ)性制度建設(shè)的不斷完善，我國資本市場規(guī)模迅速擴(kuò)大、參與主體大量增加、廣度深度不斷拓展、產(chǎn)品業(yè)務(wù)創(chuàng)新日趨活躍，市場運(yùn)行的環(huán)境和基礎(chǔ)正在發(fā)生重大而又深刻的變化。特別是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和結(jié)構(gòu)調(diào)整的新的形勢，對于資本市場的改革發(fā)展提出了新的要求。資本市場是規(guī)則導(dǎo)向的市場，法治是市場成熟發(fā)展的必要條件。證監(jiān)會越是希望市場發(fā)展，越是希望市場機(jī)制有效，越是需要依靠法治，越是需要強(qiáng)調(diào)依法行政。 （記者 申屠青南 ）